Bach, H., Andersen, K.S., Illerup, J.B., Møller, F., Birr-Pedersen, K., Brandt, J., Ellermann, T., Frohn, L.M., Hansen, K.M., Palmgren, F., Nielsen, J.S & Winther, M.  2006. Faglig rapport nr. 586 fra DMU. 90 s.

 

Sammenfatning

Kommissionen har fremlagt en tematisk strategi for luftforurening og udarbejdet en Impact Assessment, som bl.a. beskriver temastrategiens omkostninger og fordele for medlemsstaterne, såfremt den implementeres.

Temastrategien skal, når den er vedtaget, udmøntes dels i form af et revideret luftkvalitetsdirektiv, som sætter grænseværdier for luftforurening, og dels i form af et revideret NEC-direktiv, som fastlægger maksimale udslip af en række luftforureningskomponenter de såkaldte emissionslofter. Luftforureningskomponenterne omfatter svovldioxid (SO2), kvælstofoxider (NOX), flygtige organiske forbindelser (NMVOC), ammoniak (NH3) og små partikler (PM2,5).

Forslaget til temastrategi opstiller målsætninger for reduktion af de danske emissioner for disse komponenter, som skal være opfyldt i 2020. Disse reduktioner vil bidrage til sænkning af PM2,5 koncentrationen både i Danmark og i nabolandene. Koncentrationen af PM2.5 i luften er såvel primære partikler, som kommer fra udslip af partikler ved fx forbrændingsprocesser, som såkaldte sekundære partikler, der dannes ud fra emission af NOX, SO2 og NH3 og fra frigivelse fra bl.a. vegetation (organiske partikler). En meget væsentlig forudsætning for reduktion i koncentrationen af PM2.5 i luften er således, at der sker en reduktion i udslip af alle disse stoffer.

En foreløbig målsætning for PM2,5 i luftkvalitetsdirektivet er, at der skal ske en reduktion af koncentrationen i bybaggrund med 20% fra 2010 til 2020. Samtidig foreslås i direktivforslaget at koncentrationen af PM2,5 i 2010 ingen steder i landet må være over 25 µg/m3.

Temastrategien er udformet således, at gevinsten ved emissionsreduktionerne i form af antal vundne leveår inden for hele EU opnås til de mindst mulige omkostninger. Det har altså været styrende for udformningen af den endelige temastrategi, at antallet af mistede leveår som følge at luftforureningsrelaterede sygdomme skal reduceres mest muligt til færrest mulig omkostninger. Emissionsreduktionerne har ganske vist positive konsekvenser for såvel sundheden som økosystemernes kvalitet - udtrykt ved andelen af naturarealer, der belastes mere end deres tålegrænser - men det vurderes, at værdien af sundhedseffekterne langt overgår værdien af konsekvenserne for økosystemerne.

Det skitserede optimeringsproblem løses med den såkaldte RAINS-model, som er udviklet af IIASA. I modellens omkostningsmodul er der oplysninger om omkostningerne ved gennem en lang række tiltag at reducere emissionerne for hver af de betragtede luftforureningskomponenter i det enkelte EU-land. Omkostningerne er relateret til et teknologisk tiltag i relation til hver luftforureningskomponent inden for hvert EU-land.

Ved brug af RAINS-modellens luftspredningsmodul beskrives herefter, hvorledes ændringer i emissionerne af de enkelte luftforureningskomponenter fra de enkelte landområder (såkaldte gitterceller af 50x50 km) påvirker luftkvaliteten - herunder koncentrationen af PM2,5 - i de enkelte gitterceller inden for hele EU-området. Ved hjælp af en såkaldt ”dosis respons funktion”, der angiver sammenhængen mellem koncentrationen af PM2,5 og antallet af mistede leveår pr. person, beskrives den endelige konsekvens af emissionsændringen som en ændring i antallet af forventede leveår i det enkelte landområde inden for EU.

Ændringen i antal forventede leveår kan prissættes, hvorved værdien af gevinsten kan sammenholdes med omkostningerne ved at gennemføre de emissionsreducerende tiltag. Gennem en sådan cost benefit analyse har det været muligt at fastlægge et niveau for antallet af vundne leveår, hvis værdi med en vis margin overstiger de mindst mulige omkostninger ved at opnå gevinsten. Denne løsning er karakteriseret ved, at der skal gennemføres en række emissionsreduktioner, hvis størrelse varierer mellem såvel luftforureningskomponenter som lande - alt afhængigt af de enkelte landes udgangssituation, muligheder for emissionsreduktioner, og omkostningerne herved. Det er disse reduktioner, som ligger til grund for temastrategiens emissionslofter for luftforureningskomponenter og lande.

Antallet af vundne leveår og dermed værdien af gevinsten ved temastrategien vil tilsvarende variere mellem lande. Det er som fremhævet antallet af vundne leveår inden for hele EU-området, der er styrende for strategiens udformning, og som skal opnås så omkostningseffektivt som muligt.

Temastrategien indeholder fire scenarier for mulig udvikling i luftkvalitet, emissionsniveau, omkostninger og gevinster. Det mest ambitiøse scenarie beskriver den teknisk mulige forbedring af luftkvaliteten. De tre øvrige mellem 55 og 90 % af dette niveau. Kommissionen har desuden udvalgt et såkaldt policyscenarie.

Det er væsentligt at gøre sig klart, at de beregnede reduktionsbehov for Danmark er fastsat ud fra en basisfremskrivning for emissionerne, hvori der ikke indgår emissionsreduktioner, som vil blive gennemført for at opfylde NEC-direktivets emissionslofter i 2010. De tiltag, som IIASA foreslår gennemført med henblik på at opfylde temastrategien, er således som udgangspunkt både relevante i relation til opfyldelse af NEC-direktivet og temastrategien. De omkostninger ved temastrategien, som IIASA har beregnet, dækker altså reelt også over omkostninger ved at opfylde NEC-direktivet - jf. nedenfor. Dette indebærer, at man for at fastlægge hvilke initiativer der i henhold til temastrategien skal gennemføres i Danmark i perioden 2011 - 2020, først må fastlægge, hvilke tiltag, der skal gennemføres i perioden indtil 2010 for at opfylde NEC-direktivets emissionslofter. Kendskabet til omkostningerne ved at opfylde NEC-direktivet er forudsætningen for at opgøre meromkostningerne ved temastrategien.

Temastrategiens målsætninger om emissionsreduktioner for Danmark – udfordringer frem til 2020

DMU’s vurdering af behovene for emissionsreduktioner frem til 2020 som følge af temastrategien er forskellig fra mankoerne i IIASA’s opgørelse af reduktionskravene til Danmark i 2020. Forskellene skyldes i særdeleshed at IIASA benytter en anden energifremskrivning end den Energistyrelsen senest har udarbejdet for det fremtidige energiforbrug og dets sammensætning. Tabel A sammenstiller vurderingerne fra DMU i forhold til IIASA, hvor DMU’s tal er baseret på den seneste energifremskrivning.

For NOX vurderer DMU at udledningerne, især på grund af udviklingen i forsyningssektoren, vil være væsentligt højere i 2020 end beregnet af IIASA. Deus seneste fremskrivning viser, at udledningen i 2020 vil være 117.000 tons og ikke 105.000 tons, som IIASA anfører. Siden udarbejdelsen af fremskrivningen er der imidlertid vedtaget nye tiltag i Folketinget, ligesom ændrede energipriser og CO2-kvote-priser forventes at føre til lavere NOX-udledning. Med et foreslået emissionsloft på 84.000 tons i 2020 betyder det, at reduktionskravet til Danmark er i størrelsesordenen 22-33.000 tons NOX.

For ammoniak vurderer DMU, at udledningerne som resultat af allerede vedtagne tiltag og af den teknologiske udvikling i landbruget vil blive reduceret til 60.000 tons i 2020, således at det foreslåede emissionsloft for 2020 vil kunne overholdes uden yderligere tiltag.

For SO2, NMVOC og PM2,5 har DMU ikke egne fremskrivninger for 2020. På basis af sammenligninger af fremskrivningerne til 2010 skønnes det imidlertid, at SO2-mankoen på ca. 1.600 tons for 2020 er undervurderet af IIASA. Foruden forsyningssektoren bidrager forskelle i datagrundlaget for industrianlæg til denne difference.

For NMVOC udarbejdede DMU i 2002 en fremskrivning. Beregningerne er ikke ajourført, men adskiller sig ikke væsentligt fra IIASA’s fremskrivning for 2010.

Det er nyt at foretage fremskrivninger af primære partikler, så det kan ikke vurderes om mankoen på 1.000 tons i 2020, som IIASA har beregnet, holder stik. DMU vil i samarbejde med Miljøstyrelsen senere i 2006 offentliggøre en fremskrivning til 2020 for alle de ovenfor nævnte luftforureningskomponenter. Tabel A Fremskrevne emissioner (1000 tons) for 2010 og 2020.

	SO2		NOX		NH31
År	2010	2020	2010	2020	2010	2020
Totale emissioner, DMU	222		148	117	68	60
Emissionsloft 2010	55		127		69
IIASA’s basisfremskrivning	19	13	151	105	69	78
Tematisk strategi 2020		12		84		62

 

1) Ammoniakemissionerne er udelukkende fra kilder, der er omfattet af NEC-direktivet (heri indgår ikke emissioner fra afgrøder). Landbruget er ansvarlig for 97% af den samlede ammoniakemission.

2) Foreløbig

 

Fremskrivningerne hviler på en række nøgleforudsætninger angående den økonomiske udvikling, olieprisen og CO2-kvoteprisen, samt udskiftningstakten for køretøjer og anvendte energiteknologier i perioden frem til 2020. Det er derfor i sagens natur vanskeligt at fremkomme med helt præcise tal for de reelle reduktionskrav i forhold til temastrategiens emissionslofter. Ændringer i selve vidensgrundlaget vedrørende de tekniske emissionskoefficienter kan også ændre skønnet for emissionerne. I det følgende tages der imidlertid udgangspunkt i vurderingen i tabel A.

Temastrategiens målsætninger vedrørende

partikel-koncentration

Med hensyn til effekten af luftkvalitetsdirektivets forslag til reduktion i PM2,5-koncentrationen, er spørgsmålet dels hvad der skal til for at opnå en 20% reduktion i bybaggrund i 2020 i forhold til 2010-niveauet, dels om det generelle koncentrationsloft på 25 µg/m3 PM2,5 i årsmiddelværdi med virkning fra 2010 kan overholdes.

Bybaggrundskoncentrationen er domineret af fjerntransporterede partikler. Reduktion i Danmark på et så generelt niveau er derfor især bestemt af europæiske tiltag. Reduktionskravenes størrelse for de danske emissioner har begrænset betydning for bybaggrundskoncentrationen.

IIASA beregner i temastrategien, at det mindst vidtgående scenarie vil give en PM2,5 reduktion på 15% i bybaggrund i Danmark, mens et andet scenarie, som stiller større krav til emissionreduktioner, vil give en PM2,5 reduktion på 19%. Da det foreslåede policy-scenarie befinder sig imellem disse to scenarier indikerer det, at der kan være vanskeligheder med at nå 20% reduktion i medfør af policy-scenariet. Der er imidlertid tale om en forenklet beregningsprocedure, der kun giver et førstehånds-estimat.

DMU vurderer bl.a. på basis af beregninger efter EEA’s (Det Europæiske Miljøagentur) semi-empiriske metode, at det vil være muligt at opnå en større reduktion i PM2,5 koncentrationen i Danmark, hvis EU’s temastrategi udmøntes i et kommende revideret NEC-direktiv med de foreslåede emissionsreduktioner ifølge policyscenariet. Det betyder, at de 20% vurderes at være indenfor rækkevidde. Vidensgrundlaget vedrørende kilderne og de atmosfærekemiske processer, som fører til dannelse af sekundære organiske partikler, er til stadighed under udvikling, hvilket også er baggrunden for, at 20% målsætningen først forudses omsat til retligt bindende krav, når data- og moniteringsgrundlaget i EU-25 er bedre udviklet.

Sekundære organiske partikler udgør skønsmæssigt ca. 20-40% af PM2,5. Disse partikler er ikke medtaget i IIASAs beregninger med RAINS eller i andre atmosfæriske modeller. De vurderes af IIASA til at give et bidrag til årsmiddelværdien på ca. 5µg/m3 PM2,5, men DMU vurderer, at bidraget kan være op til 8-9µg/m3. De kommer til at indgå i det mål for PM2,5, hvorfra 20% reduktionen beregnes, idet de bliver målt sammen med de øvrige partikler. NEC-direktivet forventes også at have implikationer for denne fraktion på grund af reduktionerne af NMVOC.

RAINS-modellen er en anerkendt model, men det er en yderst krævende opgave at modellere effekterne af foreslåede tiltag og at give vurderinger af effekterne på baggrundskoncentrationen af PM2,5. RAINS anvender på visse punkter forsimplede beregningsprocedurer. Dette kan være en mulig fejlkilde ved vurderingen af hvilken ef-fekt emissions-reducerende tiltag i andre EU-lande vil have for PM2,5 koncentrationen i Danmark.

Bidragene fra NOX, ammoniak og NMVOC til PM2,5-koncentrationen i Danmark præges af ikke-lineære relationer på grund af de atmosfære-kemiske processer. RAINS beskriver disse ikke-lineære processer ved ret simple lineære matematiske funktioner, som er forbundet med en ikke uvæsentlig usikkerhed. For SO2 og primære partikler er det dog acceptabelt at antage linearitet mellem emission og receptor. På grund af de komplicerede processer, der er involveret i dannelsen af PM2,5, er det ikke muligt at vurdere om RAINS giver en over- eller undervurdering af PM2,5 koncentrationen.

Det bør derfor overvejes at lade det færdige forhandlingsresultat med hensyn til emissionsreduktioner for de enkelte lande genberegne med en state-of-the-art atmosfærisk kemi-transportmodel for at kontrollere validiteten af scenarierne. Beregningen har betydning for de emissionsreduktionskrav, som stilles til de enkelte medlemslande, og dermed for byrdefordelingen. Afvigelserne mellem den danske fremskrivning og RAINS-modellens basisfremskrivning vedrørende danske emissioner i 2020, taler ligeledes for en genberegning.

Svaghederne ved RAINS-modellen har både betydning for reduktionskrav og målsætninger for Danmark, og for om man tror på udformningen af den differentierede byrdefordeling.

Koncentrationsloftet på 25µg/m3 PM2,5 i årsmiddelværdi er en ændring af det allerede vedtagne koncentrationsloft for PM10 til et tilsvarende loft baseret på PM2,5 og med en længere tidsfrist. Koncentrationsloftet for PM10 har været overskredet de senere år på trafikerede gader i hovedstaden, men det vurderes at opfyldelse af dette krav er indenfor rækkevidde, såfremt emissionslofterne i NEC-direktivet overholdes.

Temastrategiens omkostninger

IIASA har anslået omkostningerne ved temastrategien på grundlag af de før nævnte mankoer, der som nævnt undervurderer reduktionsbehovet for NOX og formentlig SO2, mens der overvurderes for ammoniak. Reduktionskravene for NMVOC og PM2,5 er små og vægter ikke meget i analysen. Implikationen er imidlertid, at de tiltag som vil være nødvendige for at opfylde emissionslofterne for Danmark skal sammensættes på en anden måde end forudsat i IIASA’s omkostningsberegning.

IIASA har anvendt en metode til opgørelse af omkostningerne som adskiller sig en hel del fra de metoder der sædvanligvis anvendes i Danmark. For det første vurderes der kun tekniske tiltag, som ændrer på emissionskoefficienterne på de kendte teknologier – mere strukturelle ændringer eller teknologiskift vurderes ikke trods temastrategiens langsigtede tidshorisont. For det andet svarer omkostningsberegningerne i nogen grad til det der i Danmark forstås som ”budgetøkonomiske” omkostninger, hvor den metode der i de senere år er blevet almindelig i Danmark er en velfærdsøkonomisk omkostningsopgørelse. Den velfærdsøkonomiske beregning gennemføres i køberprisniveau (borgernes relative betalingsvillighed for varer og tjenester benyttes som indikator på deres relative marginale nytte heraf) og er bredere end den snævre budgetøkonomiske opgørelse, idet de afledte velfærdsrelaterede effekter såsom afledte miljøeffekter inddrages. IIASA inddrager ikke afledte miljøeffekter. Det er især iøjnefaldende at ledsage-emissionerne af CO2 til den konventionelle luftforurening lades ude af beregningen. I de velfærdsøkonomiske beregninger i Danmark inddrages drivhusgasemissioner. Alt i alt betyder dette at IIASA’s omkostningsopgørelse må vurderes som noget snæver, idet både visse typer af tiltag samt en række afledte omkostninger og afledte gevinster lades ude af betragtning.

Da mankoen i forhold til målsætningen for Danmark især er udpræget for NOX er der en vis parallel mellem de tiltag, der er indregnet i temastrategien og de tiltag, der er studeret i forbindelse med Miljøstyrelsens foreløbige samfundsøkonomiske analyse af NOX-tiltag til opfyldelse af NEC-direktivet. Disse foreløbige analyser er inddraget i arbejdet som det bedst mulige skøn på nuværende tidspunkt. Det er dog nødvendigt at være opmærksom på, at NOX-rapportens tiltag er udformet med henblik på gennemførelse inden for den væsentligt kortere tidshorisont frem til 2010.

I kapitel 5 gives en oversigt over tiltag der vurderes at kunne bidrage til den påtænkte NOX-reduktion. Da IIASA-analysen indeholder visse tiltag, som enten er medtaget i basisfremskrivningen eller ikke ved nærmere eftersyn er teknologisk relevante for Danmark, er det ikke alle de skitserede tiltag, der tæller i forhold til mankoen, men kun dem som er relevante i forhold til at lukke gabet mellem basisfremskrivningen og temastrategien. Det kan ikke udelukkes, at der kan identificeres andre tiltag, som er teknisk og økonomisk mere fordelagtige end de nævnte.

Gennemgangen af tiltagene i kapitel 5 viser en del afvigelser mellem IIASA’s og NOX-rapporten’s skøn for såvel miljøeffekten af tiltagene som for de budgetøkonomiske omkostninger.

IIASA gennemgår tiltag, der for faste anlæg i forsynings- og industrianlæg giver en samlet reduktion på 16.800 tons. Modsvarende identificerer NOX-rapporten tiltag, der i denne sektor giver mulighed for en samlet reduktion på 5.400 tons.

For transportsektoren finder IIASA emissionsreduktioner til 4.600 tons NOX, mens NOX-rapporten har emissionsreduktioner til 11.500 tons.

IIASA’s og NOX-rapportens omkostningsangivelser kan ikke sammenlignes direkte. Der er dog valgt de budgetøkonomiske omkostninger fra Miljøstyrelsens samfundsøkonomiske analyse (og ikke de velfærdsøkonomiske), fordi de er mere sammenlignelige med IIASA’s beregninger. Forskellen på de budgetøkonomiske omkostninger i henholdsvis IIASA’s analyse og NOX-rapporten afspejler mange forskellige forhold. IIASA anvender EU-priser, som kan adskille sig fra danske priser. Tidshorisonten i IIASA’s analyse er længere, hvilket giver bedre mulighed for en levetidsbetinget udskiftning af kapitalgoder end i NOX-analysen. IIASA anvender også en lavere diskonteringsrate end Finansministeriet anbefaler, nemlig 4% i stedet for 6%, hvilket trækker i retning af et lavere omkostningsskøn.

For at nå frem til et mere retvisende omkostningsbillede for temastrategien vil det være nødvendigt at gennemføre en velfærdsøkonomisk vurdering af tiltagene udover implementeringen af NEC-direktivet. Analysen skal gennemføres i forbrugerpriser, hvilket bl.a. indebærer at der tages højde for nettoafgiftsfaktoren. Der er også en række andre metodiske krav til den velfærdsøkonomiske analyse som kort er gennemgået i kapitel 5, og som mere detaljeret er forklaret bl.a. i Miljøministeriets samfundsøkonomiske vejledning. For at beregne de meromkostninger strategien påfører Danmark vil det være nødvendigt at gennemføre følgende analysetrin:

• Basisfremskrivning af emissioner for perioden 2006-2020 inden initiativer til opfyldelse af NEC-direktivet er gennemført

• Fastlæggelse af omkostningseffektive tiltag der skal gennemføres i perioden 2006-10 for at NEC-direktivet bliver opfyldt i 2010,

• Ny basisfremskrivning af emissioner hvori tiltagene til opfyldelse af NEC-direktivet er indarbejdet

• Fastsættelse af behovet for emissionsreduktioner i perioden frem til 2020 for at opfylde temastrategiens emissionslofter i dette år,

• Fastlæggelse af omkostningseffektive tiltag der fører til at temastrategiens emissionslofter i 2020 bliver opfyldt

På baggrund af den igangværende revision af fremskrivningen af NOX-emissionerne og det forhold, at der ikke er taget stilling til hvilke tiltag, der gennemføres for at implementere NEC-direktivet, er der ikke aktuelt det fornødne grundlag for mere præcist at beregne meromkostningerne ved temastrategien.

På baggrund af IIASA’s analyse og Miljøstyrelsens udkast til samfundsøkonomisk analyse af NOX-reduktion skitserer tabel B hvilke tiltag, der kunne komme i betragtning til at opfylde de foreslåede reduktionslofter i 2020, efter at NEC-direktivets mål er nået.

Tabel B NOx-reduktionstiltag det vil være muligt at anvende til at reducere de danske emissioner i 2010 og 2020 i forhold til den seneste danske basisfremskrivning

 

	Emission 2010 Ktons	Emission 2020 Ktons
Dansk basisfremskrivning	147.600	116.500
Nedjustering af emissioner	- 8.000	- 11.000
Tiltag NEC-direktiv
Lav NOX-brænder gas og gasolie (industri) NOx-rap	-1.400	-1.400
Advanced reburning (kraftværker) NOx-rap	- 600	- 600
Bedre styring   på kraftværker NOx-rap	-2.300	-2.300
Delvis boosting (kraftværker) NOx-rap	- 900	- 900
Havvindmøller NOx-rap	- 200	- 200
SCR (fiskefartøjer) NOx-rap	- 4.800	- 4.800
Eftermontering SCR på tunge køretøjer NOx-rap	- 2.200
Basisfremskrivning efter NEC-tiltag	127.200	95.300
Tiltag temastrategi
Heavy fuel, kul, biomasse, affald (industri) IIASA		- 1.100
Gas (bolig og handel) IIASA		- 500
SCR (industri) IIASA		- 2.000
Kontrol af procesemissioner IIASA		- 3.200
Stramning af euro-normer IIASA		- 4.600
Emission efter temastrategi		83.900

 

Note: De af IIASA beregnede omkostninger i EUR er omregnet til DKK med en valutakurs på 7,4. Omkostningerne er af IIASA opgjort i 2000-prisniveau, mens NOx-rapportens omkostningsberegninger er i 2004-prisniveau. Oplysningerne fra Miljøstyrelsens endnu ikke offentliggjorte NOx-rapport er anvendt som det bedst mulige skøn på nuværende tidspunkt. Miljøstyrelsen vil revidere NOX-rapportens beregninger, når den nye energifremskrivning foreligger og den endelige rapport forventes at foreligge maj 2006.

Kilde: IIASA (2006) og Miljøstyrelsen (2006)

 

Kapitel 5 indeholder endvidere oversigter over de tiltag som IIASA har beregnet anvendt ved reduktion af SO2 og NOX.

De tiltag, som er angivet i tabel B frem til 2010 skønnes i den foreløbige analyse i NOx-rapporten tilstrækkelige til at opfylde NEC-direktivet. Tiltagene skønnes i rapporten årligt at koste godt 300 mio. DKK opgjort efter budgetøkonomiske principper. Under forudsætning af at den nedjustering af emissionen af NOx i 2020, som er angivet i tabel B, er korrekt, vil temastrategien kunne opfyldes ved yderligere at reducere emissionerne med 11.400 tons. Dette vil ifølge IIASA med de i tabellen angivne tiltag årligt koste ca. 240 mio. DKK opgjort efter budgetøkonomiske principper.

En mere kvalitativ opgørelse af omkostningerne i forhold til sektorer og stoffer giver mulighed for nogle indsigter. For det første ser det ud til, at omkostningerne ved strategien vil blive nogenlunde ligeligt fordelt på transport-sektoren og faste anlæg (forsyningsanlæg og industri), mens landbruget forventes at kunne indfri reduktionsloftet uden yderligere omkostningskrævende tiltag.

For det andet ser det ud til, at det især er NOX-emissionerne, der vil kræve tiltag og i mindre omfang

 

SO2. Der vil ikke være omkostninger knyttet til ammoniak. Endeligt er der NMVOC og primær-PM2,5 for hvilke IIASA forudsætter en meget beskeden reduktionsindsats.

Omkostningerne skal overvejende afholdes af den private sektor, idet den offentlige sektor dog skal afholde merudgifter til køretøjer med nye euro-normer og evt. tilskud til vindenergi.

Gevinsterne ved strategien

Sundhedsgevinsterne ved strategien kan opgøres efter en tilnærmet velfærdsøkonomisk metode, hvor især den forventede effekt på undgåede for tidlige dødsfald men også på reduceret sygelighed giver mulighed for samfundsøkonomiske gevinster.

Opgørelsen af gevinsterne hviler på forventningerne om reduktion i PM2,5 koncentrationen som følge af emissionsreduktionerne i Danmark og resten af EU, så derfor er opgørelsen afhængig af at det lykkes at reducere især PM2,5 belastningen i bybaggrund. IIASA’s tal viser, at der i Danmark som følge af temastrategien statistisk set forventes en reduktion i antallet af årlige for tidlige dødsfald på ca. 500 samt en reduktion i antallet af sygedage og dage med nedsat aktivitet på årligt 250.000. Samlet reduceres antallet af for tidlige dødsfald årligt fra 3200 til 2200 som følge af allerede vedtagne tiltag, NEC-direktivet samt strategiens tiltag. I opgørelsen er det antaget at alle partikeleksponeringer fra udledningerne bidrager.

Da temastrategien medfører reelle reduktionskrav til de nye medlemslande, som under NEC-direktivet har fået tildelt lofter, der stort set allerede er opfyldt, skønnes det at mere end halvdelen af de opgjorte gevinster kan tilskrives selve temastrategien.

Den samfundsøkonomiske opgørelse af gevinsterne kan ske efter forskellige metoder, alt efter om man værdisætter tabte leveår eller tabte statistiske liv, og hvor man kan anvende forskellige beregnings-priser baseret på henholdsvis gennemsnits- og medianværdier fra betalingsviljeundersøgelserne. Herudover er der en række meget vigtige metodiske spørgsmål og overvejelser som er behandlet i kapitel 6.

IIASA’s højeste skøn for sundhedsgevinsterne er baseret på værdier, der ikke anvendes af danske institutioner. Det mellemste skøn på 4,2-4,4 mia. DKK i årlige gevinster for Danmark i år 2020 er omtrentligt baseret på de beregningsværdier, som DMU hidtil har anvendt. Det mest forsigtige skøn på årligt 2,3 mia. DKK i sundhedsgevinster er omtrentligt baseret på de beregningsværdier, som COWI hidtil har anvendt for Transport- og Energiministeriet.

Gevinsterne omfatter tiltag - udover allerede planlagte og vedtagne tiltag - til opfyldelse af hele temastrategien. Det vil sige såvel opfyldelse af NEC-direktivet i 2010 som opfyldelse af strategiens målsætninger i 2020.

Som nævnt kan disse skøn for de samfundsøkonomiske gevinster ikke sammenlignes med de budgetøkonomiske omkostninger, idet en egentlig cost-benefit analyse forudsætter, at de velfærdsøkonomiske omkostninger beregnes.

Herudover er der gevinster for det naturlige miljø, habitater og vådområder, idet belastningen nedsættes markant. Disse gevinster har IIASA ikke forsøgt at værdisætte og DMU er derfor ikke gået nærmere ind i vurderingen.

Tabel C Benefit-cost ratioer for at gå fra basisfremskrivningen for 2020 til Kommissionens mindst

vidtgående scenarie (scenarie A) for 2020. Tabellen viser hvor store gevinster et medlemsland opnår i forhold til sine omkostninger ved at implementere dette scenarie baseret på IIASAs opgørelse af omkostninger og gevinster.

Land i Europa	Benefit-cost ratio (VSL median)	Benefit-cost ratio (VOLY median)
Belgien	9.7	5.7
Danmark	5.3	2.9
<st1:place w:st="on"><st1:country-region w:st="on">Finland</st1:country-region></st1:place>	1.0	0.6
<st1:place w:st="on"><st1:country-region w:st="on">Portugal</st1:country-region></st1:place>	4.9	2.7
Sverige	3.8	2.3
Tjekkiet	15.1	8.5
Tyskland	17.7	9.6
<st1:place w:st="on"><st1:country-region w:st="on">UK</st1:country-region></st1:place>	11.4	7.4
Østrig	8.8	5.2
EU-25	10.8	6.3

 

Konklusion

Vurdering af temastrategiens emissionsmålsætninger

For NOX vurderer DMU, at reduktionskravet for at overholde det foreslåede emissionsloft vil være væsentligt højere i 2020 end beregnet af IIASA. Reduktionskravet til Danmark forventes at være i størrelsesorden 22-33.000 tons NOX.

For ammoniak vurderer DMU, at udledningerne som resultat af allerede vedtagne tiltag og af den teknologiske udvikling i landbruget vil blive reduceret til 60.000 tons, således at det foreslåede emissionsloft for 2020 vil kunne overholdes uden yderligere tiltag.

For SO2, NMVOC og PM2,5 har DMU ikke egne fremskrivninger for 2020. Det skønnes imidlertid, at SO2-mankoen, som IIASA ansætter til ca. 1.600 tons for 2020, er undervurderet. DMU udarbejdede i 2002 en fremskrivning for NMVOC. Beregningerne er ikke ajourført, men adskiller sig ikke væsentligt fra IIASA’s fremskrivning for 2010. DMU har således ikke noget grundlag for at sige, at IIASA’s fremskrivning for NMVOC ikke er korrekt. Det er nyt at foretage fremskrivninger af primære partikler, så det kan ikke vurderes om den af IIASA opgjorte manko på 1.000 tons i 2020 er korrekt. DMU vil senere i 2006 offentliggøre en fremskrivning for alle de ovenfor nævnte luftforureningskomponenter.

Vurdering af temastrategiens luftkvalitetsmålsætninger

DMU vurderer, at opnåelse af en 20% reduktion i PM2,5 koncentrationen i bybaggrund er indenfor rækkevidde i Danmark, hvis EU’s temastrategi udmøntes i et kommende revideret NEC-direktiv med de foreslåede emissionslofter. Vidensgrundlaget for at vurdere dette er imidlertid under stadig udvikling, hvilket også er baggrunden for at 20% målsætningen først forudses omsat til retligt bindende krav når data- og moniteringsgrundlaget i EU-25 er bedre udviklet.

Koncentrationsloftet for PM2,5 på 25µg/m3 i årsmiddelværdi er en ændring af det allerede vedtagne koncentrationsloft for PM10 til et tilsvarende loft baseret på PM2,5 og med en længere tidsfrist. Det vurderes, at opfyldelse af dette krav er indenfor rækkevidde, såfremt emissionslofterne i NEC-direktivet overholdes.

Vurdering af IIASAs omkostningsskøn ved opfyldelse af temastrategien

En kvalitativ vurdering af omkostningerne i forhold til sektorer og luftforureningskomponenter giver mulighed for nogle indsigter. For det første ser det ud til, at omkostningerne ved strategien vil blive nogenlunde ligeligt fordelt på transport-sektoren og faste anlæg (forsyningsanlæg og industri), mens landbruget forventes at kunne indfri reduktionsloftet uden yderligere omkostningskrævende tiltag.

For det andet ser det ud til, at det især er NOX-emissionerne, der vil kræve tiltag og i mindre omfang SO2. Der vil ikke være omkostninger knyttet til ammoniak. Endeligt er der NMVOC og primær- PM2,5 for hvilke IIASA forudsætter en meget beskeden reduktionsindsats.

Omkostningerne skal overvejende afholdes af den private sektor, idet den offentlige sektor dog skal afholde merudgifter til køretøjer med nye euro-normer og evt. tilskud til vindenergi.

Skønnene for omkostninger og gevinster i temastrategiens Impact Assessment indeholder både opfyldelse af det allerede vedtagne NEC-direktiv og af de nye målsætninger i medfør af temastrategien.

De største omkostninger forventes, at knytte sig til reduktion af NOX-emissionen, i overensstemmelse med at det er her den største manko optræder. De tiltag, som skønnes tilstrækkelige til at opfylde NEC-direktivet frem til 2010 skønnes i en foreløbig analyse udarbejdet af Miljøstyrelsen, som er det bedste grundlag på nuværende tidspunkt, årligt at koste godt 300 mio. DKK opgjort efter budgetøkonomiske principper.

Under forudsætning af at den nedjustering af emissionen af NOx i 2020, som er angivet i tabel B, er korrekt, vil temastrategien kunne opfyldes ved yderligere at reducere emissionerne med 11.400 tons. Dette vil ifølge IIASA med de i tabellen angivne tiltag årligt koste ca. 240 mio. DKK opgjort efter budgetøkonomiske principper.

Den samlede årlige udgift, som fremkommer delvist baserer sig på IIASA’s omkostningsskøn, adskiller sig ikke afgørende fra IIASA’s samlede omkostningsskøn for Danmark på ca. 600 mio. DKK.

Et mere retvisende omkostningsskøn bør imidlertid udarbejdes ved at foretage vurderingerne og beregningerne efter velfærdsøkonomiske principper.

Vurdering af IIASAs skøn over gevinster

IIASA’s højeste skøn for sundhedsgevinsterne er baseret på værdier, der ikke anvendes af danske institutioner. Det mellemste skøn på 4,2-4,4 mia. DKK i årlige gevinster for Danmark i år 2020 er omtrentligt baseret på de beregningsværdier, som DMU hidtil har anvendt. Det mest forsigtige skøn på årligt 2,3 mia. DKK i sundhedsgevinster er omtrentligt baseret på de beregningsværdier, som COWI har anvendt for Transport- og Energiministeriet.

Ovennævnte skøn for gevinsterne omfatter såvel de gevinster man opnår ved fuld implementering af det allerede vedtagne NEC-direk-tiv, som de ekstra tiltag der skal til, for at opfylde de nye målsætninger som er foreslået i medfør af temastrategien. Det er ikke muligt på det foreliggende grundlag, at adskille gevinsten ved implementering af NEC-direktivet fra den samlede gevinst.

Disse skøn for de samfundsøkonomiske gevinster er ikke direkte sammenlignelige med de budgetøkonomiske omkostninger. En egentlig cost-benefit analyse forudsætter, at de velfærdsøkonomiske omkostninger beregnes.

Usikkerheder på forudsætningerne for temastrategien

Usikkerhederne på fremskrivningerne og den atmosfæriske modellering tilsiger, at IIASA’s beregninger efterprøves med henblik på at undersøge om de af Kommissionen foreslåede emissionslofter og den tilhørende byrdefordeling mellem landene giver den forventede fordeling af omkostninger og gevinster. Her bør det desuden sikres, at der udføres sammenlignelige beregninger af omkostninger og gevinster.

Hele rapporten i pdf-format (1.440 kB).