Faglig rapport fra DMU nr. 542. Jordrentetab ved arealekstensivering i landbruget. Principper og resultater. Schou, J. S. & Abildtrup, J. 2005. 66 s.

 

Sammenfatning

Baggrund og formål

Ønsket om at udarbejde velfærdsøkonomiske analyser i forbindelse med miljøpolitiske problemstillinger, bl.a. etablering af nationalparker og implementering af vandrammedirektivet, har medført et behov for konsistente opgørelser af jordrentetabet ved arealekstensivering i landbruget. I hidtidige studier har der været generel konsensus om den metodiske tilgang, men anvendelsen af forskellige datakilder samt forskellige teknisk-økonomiske aspekter i opgørelsesmetoderne har ført til forskellige niveauer for jordrenten. Dette må betragtes som problematisk fra et praktisk analytisk synspunkt, ligesom det komplicerer politiske og administrative processer.

 

På denne baggrund blev nærværende projekt igangsat i fællesskab mellem Miljøstyrelsen, Skov- og Naturstyrelsen, Danmarks Miljøundersøgelser og KVL, Fødevareøkonomisk Institut, med formålet at udarbejde retningslinier for opgørelse af omkostningerne (jordrentetabet) ved scenarier for ophør eller ekstensivering af landbrugsproduktion.

 

Beregning af jordrenten

Omkostninger ved ophør eller ekstensivering af landbrugsdriften opgøres som ændringer i jordrenten. Jordrenten er det beløb, som er tilbage til aflønning af produktionsfaktoren jord efter udgifterne til råvarer er afholdt og alle øvrige produktionsfaktorer er aflønnet (se boks 0.1). Jordrenten opgøres både i budgetøkonomiske og velfærdsøkonomiske størrelser. I de budgetøkonomiske opgørelser ses på fordelingsvirkninger, dvs. hvorledes et givet tiltag påvirker de berørte landmænds økonomi, samt de økonomiske konsekvenser for andre aktører, f.eks. husholdninger, staten, kommuner og EU. De budget-økonomiske analyser belyser således, hvilke grupper der bærer omkostningerne. De velfærdsøkonomiske analyser fokuserer derimod på, hvorledes samfundets samlede velfærd påvirkes af de betragtede tiltag. Principielt indgår værdien af eksternaliteter (positive som negative) i en velfærdsøkonomisk opgørelse. I praktiske analyser foretages dog en separat opgørelse af hhv. konsekvenserne, som knytter sig til de markedsomsatte goder (som i boksen) og til eksternaliteterne. I denne rapport er alene fokuseret på konsekvenserne knyttet til de markedsomsatte goder.

 

Fastsættelse af aflønning af kapital og arbejdskraft

Værdien af de produkter, som sælges fra landbrugsbedriften kan prissættes ud fra afregningspriserne. Tilsvarende er udgiften til de råvarer, som købes direkte af landmanden, rimelig uproblematisk at fastsætte. Men for arbejdskraft og kapital kan værdiansættelsen være forbundet med vanskeligheder. For arbejdskraft skyldes det, at landmandens egen indsats – især på de mindre bedrifter – er dominerende. Da landmandens egen timeløn ikke er kendt, ansættes denne normalt ud fra en antagelse om, at timelønnen svarer til niveauet for en faglært arbejder. Denne tages således som udtryk for den marginale værdi af landmandens arbejdskraft i alternativ anvendelse. Dette er ikke nødvendigvis retvisende, idet det må forventes, at der er landmænd, for hvem, muligheden for alternativ beskæftigelse er meget beskeden. I en sådan situation vil landmandens arbejdsindsats skulle prissættes lavere end antaget.

 

Boks 0.1 Opgørelse af budget- og velfærdsøkonomiske jordrente

 

 

Budgetøkonomisk Produktionsværdi + Hektarstøtte mv. + Øvrige     - Variable input (udsæd, gødning, pesticider, etc.) - Maskin- og bygningsomkostninger - Aflønning af arbejdskraft - Rentebelastning af beholdninger - Finansielle omkostninger - Skatter og afgifter = Jordrente -------------- Opgøres med faktorpriser og budgetøkonomisk afkastrate (rente)

Velfærdsøkonomisk Produktionsværdi + Hektarstøtte mv. (kun den del, som repræsenterer en netto-valutaindtjening for Danmark) + Øvrige - Variable input (udsæd, gødning, pesticider, etc.) - Maskin- og bygningsomkostninger - Aflønning af arbejdskraft - Rentebelastning af beholdninger   = Jordrente -------------- Opgøres med velfærdsøkonomiske beregningspriser og diskonteringsrate

 

 

 

Kapitalomkostningerne skal alene omfatte de, som hidrører fra bygninger, maskiner, inventar, mv., og forrentningen af kapitalen fastsættes på grundlag af de markedsbestemte renteniveauer. Imidlertid kan fastsættelsen af bygningskapitalens størrelse i praksis være usikker, idet det er vanskeligt at adskille kapitalværdien af jord og bygninger.

 

For at reducere eventuel bias, som følge af problemerne med værdiansættelse af kapital, er der gennemført en selvstændig analyse af kapitalens fordeling på jord og bygninger mv. som har dannet grundlag for en reestimering af rentebelastningen i opgørelserne i denne rapport. Desuden er der, for at minimere problemerne med værdiansættelse af ejers arbejdskraft, valgt at basere opgørelserne på større landbrugsbedrifter, som her er afgrænset til bedrifter med et standarddækningsbidrag på over 2,2 mio. kr. Dette skyldes, at en stor del af arbejdsindsatsen på disse bedrifter er baseret på ansat arbejdskraft, hvorfor problemet med prisfastsættelsen af landmandens egen arbejdskraft bliver relativt mindre end på de små bedrifter.

 

Jordrenten i scenarieanalyser

Formålet med at opgøre ændringen i velfærdsøkonomisk jordrente ved landbrugstiltag er at approximere nytteændringen, som derefter kan sammenlignes med gevinsterne i en cost-benefit analyse eller med omkostningerne ved andre tiltag, som fører til samme miljøeffekt i en omkostningseffektivitets-analyse. Da denne type analyser langt overvejende har til formål at vurdere tiltag, som forventes gennemført i fremtiden (ex ante), bør vurderingen også omfatte den forventede nytteændring i fremtiden. Her forudsættes det almindeligvis, at den fremtidige jordrente kan opgøres på grundlag af statistiske opgørelser – dvs. at den vil være på samme niveau som den historisk beregnede. Der bør derfor i forbindelse med konkrete analyser gennemføres en vurdering af rimeligheden af denne forudsætning, og hvor der kan opstilles velargumenterede og kvantificerbare afvigelser herfra, skal konsekvenserne belyses gennem følsomhedsanalyser.

 

Tages det som udgangspunkt, at jordrenterne opgøres på grundlag af historiske data, følger spørgsmålet, hvilke data der skal bruges. Her må udgangspunktet være, at data skal afspejle det analyserede case bedst muligt. Samtidigt skal opgørelserne så vidt muligt afspejle den forventede fremtidige jordrente. Hvor der foreligger en konkret konsekvensbeskrivelse for eksempelvis et antal bedrifter, baseres vurderingerne på disse oplysninger. I sådanne tilfælde vil det også være muligt at opstille konkrete kalkuler, som afspejler forholdene på de enkelte bedrifter samt deres forventede udvikling.

 

Ofte vil konsekvensbeskrivelsen være væsentligt mindre eksplicit eksempelvis i form af et antal hektar, som skal tages ud af drift nationalt eller i et større område. Her kan det være nødvendigt at basere opgørelserne på statistisk bearbejdede regnskabsdata, og såfremt der ikke er specificeret konkrete forudsætninger, er anbefalingen, at anvende den gennemsnitlige observerede jordrente for landbrugssektoren som proxi for den fremtidige jordrente.

 

Forpagtningsafgiften som rettesnor

Med henblik på at vurdere rimeligheden i at anvende generelle gennemsnit i et specifikt caseområde anbefales det, at anvende forpagtningsafgiften som rettesnor, idet indtjeningen ved bortforpagtning repræsenterer alternativomkostningen ved selv at dyrke jorden. Det skal dog erindres, at selv når jorden bortforpagtes, vil der være faste omkostninger for ejeren, bl.a. ejendomsskatter. Desuden skal forpagtningsafgiften også betragtes med forbehold, idet der ved prisfastsættelsen kan indgå andre tjenesteydelser samt familiære relationer, som kan have indflydelse på prisniveauet.

 

Anbefalinger

Overvejelserne og analyserne gennemført i projektet fører til følgende anbefalinger vedrørende opgørelse af jordrentetab:

1. Analyserne bør tage udgangspunkt i den produktionsstruktur, herunder bonitet og husdyrhold, som er gældende for caseområdet.
2. Hvor det er muligt, bør der gennemføres en bedriftsspecifik analyse, hvor bl.a. bedrifternes kapitalapparat indgår.
3. Der bør foretages en vurdering af mulighederne for tilpasning af driftsaktiviteterne på bedrifter, som kun delvis berøres af ekstensiveringstiltag.
4. Som et første bud, eller hvor en bedriftsspecifik analyse ikke er mulig, kan analysen baseres på nøgletal, dog således, at punkt 1, 2 og 3 så vidt muligt tilgodeses.
5. Nøgletal for jordrenten fra landbrugsproduktion bør så vidt muligt afspejle den reelle aflønning af produktionsfaktorerne (arbejdskraft, kapital, mv.).
6. Med henblik på at afspejle jordens reelle alternativindtjening, bør nøgletallene baseres på bedrifter, hvor kapitalapparatet er tilpasset til bedriftens størrelse (optimalt).
7. Den budgetøkonomiske jordrente bør som minimum svare til den markedsbestemte hektarpris for forpagtning af landbrugsjord i det analyserede område, minus jordskatter og andre faste omkostninger ved ejerskab af jorden.
8. Hvor ekstensivering ønskes gennemført inden for en tidshorisont, som ikke muliggør en fuld afskrivning af eksisterende kapital, og hvor kapitalen ikke kan indgå i anden anvendelse, skal jordrente-tabet tillægges kapitalens restværdi. Tilsvarende gælder, såfremt frigjort arbejdskraft på kort sigt ikke kan finde alternativ beskæftigelse.
9. I forbindelse med konkrete projekter vil det være relevant at belyse, hvordan implementeringen over tid tilrettelægges med henblik på at minimere jordrentetabet.
10. I det omfang der etableres en ny drift eller pleje af de ekstensiverede arealer, skal jordrenten forbundet hermed tillige opgøres.

 

Nøgletal for jordrenter

I de beregninger, som er foretaget i projektet, er der anvendt udtræk fra Fødevareøkonomisk Instituts Landbrugsregnskabsdatabase. Den samlede database er en stikprøve bestående af omkring 1.900 bedrifter ud af en population på ca. 43.000 bedrifter. I tabel 0.1 præsenteres en række nøgletal, som kan anvendes til grove analyser af omkostningerne ved arealekstensivering. Den første kolonne er baseret på en analyse, som alene inkluderer planteavlsbedrifter. Dette estimat repræsenterer omkostningen ved udtagning af landbrugsjord uden konsekvenser for husdyrproduktionen. Derudover er der beregnet et gennemsnitligt estimat for alle bedriftstyper som udtryk for, at såvel husdyr- som planteavlsproduktionen ophører ved ekstensiveringen. I beregningerne er der alene benyttet de største bedrifter, dvs. bedrifter med en stor andel af ansat arbejdskraft.

 

Der bør i forbindelse med konkrete analyser gennemføres en vurdering af rimeligheden af de generelle forudsætninger vedrørende aflønning af arbejdskraft, kapitalforrentningsfaktorer og udviklingen i den fremtidige jordrente. Desuden bør der, hvor der kan opstilles velargumenterede og kvantificerbare afvigelser fra konsekvensbeskrivelsen – f.eks. begrundet med den fremtidige politikudvikling - gennemføres følsomhedsanalyser heraf.

 

Tabel 0.1 Standardestimater for jordrenter i kr. pr. ha. Femårige gennemsnit i 2005- priser

 

 

	Planteavl			Planteavl + husdyr
	Budget- økonomisk		Velfærds- økonomisk	Budget- økonomisk		Velfærds- økonomisk
Rente	q=4%	q=6%	r=3% q=6%	q=4%	q=6%	r=3% q=6%
Hele DK	2300	1900	5000	2400	1300	6200
Øst, alle jordtyper	2300	1900	4900	2300	1400	6000
Vest, alle jordtyper	2000	1500	5000	2500	1200	6500
Hele DK, lerjord	2400	2000	5100	2700	1800	6400
Hele DK, ikke lerjord	1900	1500	4600	2200	900	6000

 

Note. r = tidspræference for forbrug. q = alternativ afkastrate på investeret kapital. I beregningerne er der alene benyttet de største bedrifter

 

Det bemærkes, at den budgetøkonomiske jordrente er større på planteavlsbedrifter end på alle bedrifter ved anvendelse af en alternativ afkastrate på kapital på 6 pct., mens den budgetøkonomiske jordrente er størst for alle bedrifter ved anvendelse af en afkastrate på kapital på 4 pct. Dette skyldes, at kapitalindsatsten per hektar er størst på bedrifter med husdyr. Dermed belaster en højere afkastrate på kapital husdyrbedrifterne mere end planteavlsbedrifterne. Da vi vil forvente, at jordrenten vil være størst på husdyrbedrifter, indikerer resultaterne, at en alternativ afkastrate på 6 pct. er højere end den faktiske alternative afkastrate på kapital i landbruget.

 

Omlægningen af EUs støtteordninger

Hovedtrækkene i CAP-reformen er en afkobling af landbrugsstøtten fra produktionen, idet hektarpræmier, kvæg- og mælkepræmier mv. nu udbetales som en enhedsstøtte – også kaldet enkeltbetalingsordningen. For at få udbetalt støtte under enkeltbetalingsordningen kræves et landbrugsareal, der holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand. I tabel 0.2. er konsekvenserne af reformens støtteomlægninger opsummeret for fire forskellige scenarier.

 

Tabel 0.2 Konsekvenserne af EUs landbrugsstøtte ved forskellige cases for ekstensivering og omlægning af landbrugsjord

 

 

	Ny arealanvendelse
Arealanvendelse i udgangssituation	Landbrugsmæssig anvendelse (ekstensivt græs)	Ophør med landbrug (skov, vådområder)
I omdrift	Omkostninger reduceres	Omkostningerne reduceres
Uden for omdrift	Mindre omkostningsreduktion	Omkostninger øges

 

 

 

Af tabellen fremgår det, at de relative omkostninger mellem forskellige typer af tiltag forskydes. Dette skyldes især, at hvor en landmand tidligere mistede hektarstøtten til et areal, såfremt det blev omlagt fra omdrift til vedvarende græs, vil støtterettigheden bibeholdes efter omlægningen af landbrugsstøtten. Derimod bortfalder muligheden for at få udbetalt støtte til et areal, såfremt det helt udgår af landbrugsmæssig anvendelse. Dette betyder, at omkostningerne ved etablering af ekstensive græsarealer efter reformen bliver relativt lavere end omkostningerne ved skovrejsning og andre tiltag, som betyder at landbrugsdriften ophører.

 

Fremtidigt vidensbehov

Det gennemførte arbejde har peget på en række muligheder for at tilvejebringe data og analyser, som kan bidrage til at validere jordrenteestimaterne empirisk. Et eksempel kunne være at indsamle data for forpagtningsafgifter samt at gennemføre analyser baseret på jordfordelingssager. Desuden er konsekvenserne af omlægningen af EUs landbrugsstøtte fortsat usikker, dels fordi ordningerne repræsenterer helt ny mekanismer, og dels fordi landmændenes tilpasning hertil endnu ikke er gennemført. Da reformen vurderes at kunne have væsentlig betydning for omkostningerne ved forskellige naturinitiativer, er der et behov for en mere grundig kvantitativ analyse med henblik på at belyse støtteomlægningens konsekvenser for fremtidig naturpolitik. Sidst skal nævnes, at der i dette projekt ikke er set på de ikke-markedsomsatte benefits, der knytter sig til den eksisterende landbrugsproduktion. Da datagrundlaget på dette område fortsat er sparsomt, og da prissætning af eksternaliteterne er særdeles væsentligt i velfærdsøkonomiske analyser, er der tillige et fortsat behov for at gennemføre studier inden for dette område, samt at operationalisere hvorledes resultaterne kan anvendes i policy-analyser.

 

Hele rapporten  i pdf format (1.247 kB).