Aarhus University Seal / Aarhus Universitets segl

Nr. 346: Virkemiddelkatalog for begrænsning af luftforurening i Frederiksberg Kommune

Jensen, S.S., Winther, M., Plejdrup, M.S., Nielsen, O.-K., Brandt, J., Ketzel, M. (2020): Virkemiddelkatalog for begrænsning af luftforurening på Frederiksberg, DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi, 97 s. - Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi nr. 346, http://www.dmu.dk/Pub/SR346.pdf 

Sammenfatning

Baggrund og formål

Formålet med denne rapport er at opstille et virkemiddelkatalog for reduktion af luftforurening i Frederiksberg Kommune, og give en konsekvensvurdering for luftforureningen af virkemidlerne ud fra eksisterende viden. Der er primært fokuseret på kommunale virkemidler over for de emissionskilder, som er de største lokale kilder til luftforurening, som er trafik og brændeovne. Denne rapport om virkemidler skal ses i sammenhæng en rapport, som omhandler kortlægning af luftforurening i Frederiksberg Kommune (Jensen et al., 2019b). Begge rapporter danner grundlag for kommunens egen udarbejdelse af en luftkvalitetsstrategi for Frederiksberg Kommune.

Undersøgelsen

Målsætning for luftkvaliteten

I forbindelse med udarbejdelse af en ny strategi for bekæmpelse af luftforurening skal Frederiksberg Kommune opstille en målsætning. Som grundlag herfor diskuteres kommunens nuværende målsætning fra tidligere luftkvalitetsstrategi og relateres til målsætning for Københavns Kommune, EU grænseværdier, samt WHO retningslinjer.

Kommunale planer og strategier

Endvidere opsummeres kort kommunens eksisterende planer og strategier med relevans for luftkvalitetsstrategien.

Fokus på virkemidler inden for vejtransport og brændefyring

Der er ca. 2 årlige for tidlige dødsfald, som kan tilskrives emissionskilder i Frederiksberg Kommune i 2017. Sættes dette i forhold til det totale antal for tidlige dødsfald (76) pga. al luftforurening fra danske og udenlandske kilder, så bidrager kilder i Frederiksberg Kommune til omkring 3% af alle for tidlige dødsfald relateret til luftforurening i kommunen i 2017. Dette betyder også, at omkring 97% af alle for tidlige dødsfald i Frederiksberg Kommune skyldes emissioner uden for Frederiksberg Kommune.

De totale eksterne omkostninger i Frederiksberg Kommune pga. al luftforurening fra både danske og udenlandske emissionskilder er omkring 1,5 milliarder kr. i 2017. De eksterne omkostninger pga. partikler er i alt 1,2 milliarder kr. i 2017 og 275 mio. kr. for NO<font size="2">2</font>. Ozon og SO<font size="2">2</font> bidrager kun med hhv. 19 og 5 mio. kr.

De vigtigste lokale kilder i Frederiksberg Kommune til helbredsrelaterede eksterne omkostninger i Frederiksberg Kommune er vejtrafik, som står for omkring 20 mio. kr. af de eksterne omkostninger, og brændeovne med 14 mio. kr. i 2017. Andre kildetyper, som giver et vist bidrag er affaldsbehandling med omkring 4 mio. kr., anvendelse af produkter (emissioner fra opløsningsmidler og emissioner fra industriens og befolkningens brug af produkter som fx kemikalier og maling) med omkring 3 mio. kr., og maskiner og redskaber i industri – inklusiv ikke-vejgående maskiner med omkring 1,5 mio. kr.

I forhold til for tidlige årlige dødsfald i Frederiksberg Kommune fra kilder i Frederiksberg Kommune bidrager vejtrafik (0,8 i 2017) og brændeovne (0,8 i 2017) lige meget. I forhold til brændeovne er der 1.657 fyringsanlæg i Frederiksberg Kommune, så den gennemsnitlige eksterne omkostning pr. brændefyringsanlæg i Frederiksberg Kommune er omkring 8.500 kr. om året i samfundsmæssige helbredsomkostninger.

Disse emissionskilder har Frederiksberg Kommune mulighed for at påvirke enten alene eller sammen med andre aktører. Det er derfor valgt at fokusere på disse emissionssektorer, og virkemidler inden for disse, hvor fokus er på hvad Frederiksberg Kommune har mulighed for at gøre. Konsekvensvurderingen er gennemført detaljeret for disse to sektorer, hvor der er lagt vægt på at kvantificere effekterne i det omfang det er muligt ud fra eksisterende viden.

Endvidere belyses en række virkemidler, som forsøger at reducere luftforureningen i selve luften, fx NO<font size="2">x</font>-reducerende belægninger baseret på titaniumdioxid (TiO<font size="2">2</font>).

De valgte virkemidler er primært rettet mod at reducere helbredsskadelig luftforurening, men sideeffekter i form af reduktion af drivhusgasser og støj er også kvalitativt beskrevet.

Analysen fokuserer på stoffer, som bidrager til helbredsskader. Det drejer sig om emissioner af NO<font size="2">x</font> (kvælstofoxider = kvælstofmonooxid (NO) og kvælstofdioxid (NO<font size="2">2</font>), PM<font size="2">2.5</font> (massen af partikler mindre end 2,5 mikrometer i diameter) og PM<font size="2">10</font> (massen af partikler mindre end 10 mikrometer i diameter). Ozon (O<font size="2">3</font>) bidrager også til helbredsskader, og dannes i atmosfæren ud fra emissioner af NO<font size="2">x</font>, flygtige kulbrinter og kulilte. Af NO<font size="2">x</font> er NO<font size="2">2</font> den helbredskadelige del. NO<font size="2">x</font> omdannes over tid i atmosfæren til sekundære partikler i kemiske reaktioner med andre stoffer, og bidrager dermed til partikelmassen. Der er grænseværdier for NO<font size="2">2</font>, PM<font size="2">2.5</font> og PM<font size="2">10</font> og træskelværdier for O<font size="2">3</font> for, hvornår befolkningen skal informeres om forhøjede O<font size="2">3</font>-koncentrationer.

Hovedonklusioner

Forslag til målsætning for Frederiksberg Kommune

Frederiksberg Kommune kan bibeholde sin nuværende langsigtede målsætning om at sikre en luftkvalitet så ren, at borgernes sundhed ikke belastes.

Det skal dog bemærkes, at selv uden menneskeskabte kilder kan der forventes helbredseffekter af naturskabte emissionskilder, så i absolut betydning er det sandsynligvis ikke muligt at have en luftkvalitet uden nogen som helst helbredseffekt for borgerne, men målet er at komme ned på en minimal og acceptabel helbredsbelastning.

Det foreslås, at Frederiksberg Kommune konkretiserer målsætningen i form at et mål om at overholde WHO’s retningslinjer for luftkvalitet i lighed med de krav som C40 byerne har opstillet i en erklæring om ren luft:

  • Frederiksberg Kommune udarbejder inden for to år en baseline og opsætter mål for reduktion af luftforurening, som på sigt kan medvirke til, at WHO´s retningslinjer for luftens indhold af stoffer kan overholdes.
  • Frederiksberg Kommune udarbejder inden 2025 en plan for, hvordan WHO´s vejledende grænseværdier kan overholdes og igangsætter indsatser, som betydeligt reducerer forureningen fra de største forureningskilder i byen.

En overholdelse af dette mål vil blive understøttet af den forventede reduktion i koncentrationerne, men sandsynligvis også kræve reduktion af trafikken på de mest trafikerede gader. Det vil også kræve en løbende monitering af målopfyldelsen, og tiltag som kan understøtte målopfyldelsen.

Københavns Kommune har i forbindelse med C40 møde i København i oktober 2019 tilsluttet sig C40 byernes erklæring om ren luft (Københavns Kommune, 2019). C40 organiserer 94 af verdens klimavenlige storbyer.

Efter at EU’s grænseværdier for luftkvalitet er overholdt siden 2017 er et næste naturligt skridt at stræbe efter at overholde WHO’s retningslinjer, da dette yderligere vil reducere helbredsbelastningen ved luftforurening. Endvidere er der lagt op til en forpligtigende og vedholdende indsats med udarbejdelse af baseline, mål og planer for overholdelse. Endelig kunne der være synergieffekter med Københavns Kommune, som har samme målsætning.

Overordnet strategi for reduktion af luftforurening

Helt overordnet er der fire måder at reducere effekten af luftforurening på:

  • Emissionsreduktion ved kilde
  • Fortynding af luftforureningen for reduceret eksponering
  • Adskillelse af emissionskilde og modtager for reduceret eksponering
  • Rensning af luften i det eksterne miljø.

Emissionsreduktion sker ved selve kilden. Det kan være i form af rensning, fx partikelfilter eller gennem anvendelse af renere teknologi, som fx elbiler eller gennem reduktion af aktiviteten fx mindre trafik. Emissionsreduktion er typisk det mest effektive, fordi det sker ved kilden, og dermed forhindrer følgevirkningen af emissionen.

Fortynding kunne fx være ved at hæve højden på en skorsten, hvorved forureningen fortyndes i en større luftmængde efter udledning inden den når ned til jordoverfladen, og dermed resulterer i lavere koncentrationer ved jordoverfladen, hvor befolkningen udsættes for forureningen og derved reduceres også de tilknyttede helbredseffekter lokalt. Emissionen reduceres ikke men fortyndes kun, men bidrager til at reducere eksponering for luftforureningen. Fortyndingsstrategien var en meget udbredt strategi i den tidlige miljøbekæmpelse, men er ikke længere en strategi, som kan stå alene.

Adskillelse af emissionskilde og modtager er en måde at reducere befolkningens eksponering for luftforurening, da emissionen er blevet mere fortyndet pga. den længere afstand.

Rensning af selve miljøet er en relativt ny tilgang, hvor det er selve luften, som forsøges renset. Et eksempel herpå er belægninger med stoffet titaniumdioxid (TiO<font size="2">2</font>), som fungerer som en katalysator, som oxiderer NO<font size="2">x</font> til nitrat, som afsættes og udvaskes. En af udfordringerne ved at rense luften i det omgivende miljøet er, at emissionen er fortyndet i store mængder luft. Derfor er der tale om lave koncentrationer, som det er vanskeligt effektivt at rense.

Projektresultater

I Tabel 2.1 er det forsøgt at opsummere effekterne af de enkelte virkemidler. Dette er gjort for emission og luftkvalitet samt sideeffekter for drivhusgasser (klima) og støj. Der er tale om en kvalitativ og relativ konsekvensvurdering af de forskellige virkemidler med udgangspunkt i beskrivelserne af effekterne for de enkelte virkemidler i rapporten. ”X” indikerer meget lille effekt, ”XX” lille effekt, ”XXX” mellem effekt, ”XXXX” storeffekt, og ”XXXXX meget stor effekt. Med stjerne (*) fra 1 til 5 er det forsøgt at opsummere effekten, hvor 1 stjerne er mindst effekt og 5 stjerner størst effekt. De primære aktører i forhold til virkemidlet er også indikeret med gruppering i stat, kommune og F&U (Forskning og Udvikling).

By- og trafikplanlægning

Effekten af virkemidler inden for by- og trafikplanlægning har ikke scoret så højt, da effekten af de enkelte tiltag vurderes at være relativ lav. Men by- og trafikplanlægning er kendetegnet ved vedholdende at foregå over lang tid med mange måske mindre initiativer, som tilsammen har skabt et tæt byområde med mange mennesker på et forholdsvis lille område, så mange byfunktioner er inden for kort afstand med det resultat, at gang/cykel og kollektiv trafik har en meget høj andel af ture på Frederiksberg. Endvidere skaber det gode betingelser for kollektiv trafik herunder metro, som igen er betingelser for større udbredelse af delebiler.

Elektrificering af vejtransport

Elektrificering af vejtransport er det virkemiddel, som har det største potentiale i forhold til denne sektor, da elektrisk drift helt vil fjerne udstødning. Hvis eksempelvis al udstødning kunne fjernes (fx ved 100% elbiler) ville dette fjerne al udstødning. Men foreløbige vurderinger tyder på, at overgang til elbiler samlet set vil føre til ingen eller lille reduktion af PM<font size="2">10</font>, forbi reduceret udstødning opvejes af flere partikler fra ikke-udstødning, da elbiler er tungere end fossilbiler, og dermed har højere vej- og dækemissioner (Timmers & Achten, 2016). Ikke-udstødning er en samlet betegnelse for vej-, dæk og bremseslid. Både udstødnings- og ikke-udstødningspartikler er helbredsskadelige, men meget tyder på at udstødning er mere helbredsskadelig end ikke-udstødning (Rohr & Wyzga, 2012). Det kræver reduktion af selve trafikken for at reducere trafikkens bidrag til ikke-udstødningspartikler.

Skærpede miljøzoner

Miljøzoner rummer mulighed for at være effektive afhængig af, hvilke emissionskrav der stilles. Størst effekt opnås ved at stille krav til alle køretøjsgrupper og kræve overholdelse af den reneste emissionsnorm (Euro 6) så tidligt som muligt.

Trængselsring og road pricing

Trængselsring og road pricing rummer mulighed for at reducere trængsel og også samlet reducere trafikken noget. Effekten er dog ikke så stor, da det primært er personbiltrafikken, som påvirkes af afgifter, da den er mest prisfølsom, og emissionen pr. personbil er ikke så stor som for varebiler, lastbiler og busser.

Brændeovne

Et potentielt effektivt virkemiddel over for brændefyring er udvikling og udbredelse af effektive partikelfiltre til brændeovne i kombination med lavemissionsbrændeovne, således at luftforureningen fra brændeovne kommer ned på noget i nærheden af anden individuel eller kollektiv varmeforsyning.

Et andet effektivt virkemiddel er skrotning af gamle forurenende brændeovne, som ikke erstattes af nye, og hvis de gør, erstattes af de mindst forurenende Svanemærkede brændeovne på markedet, og med partikelfilter.

Det kan undersøges nærmere, om kommunen kan oprette puljer med tilskud til montering af partikelfiltre og skrotning af gamle brændeovne., Ligeledes kunne det undersøges, om brændeovnsbekendtgørelsen giver en kommune mulighed for at forbyde brændeovne fx i nybyggeri og ved total renovation af byggeri, eller om det kræver ny lovgivning, herunder også undersøge muligheden for at stille krav om øget rensning i kommunale forskrifter. Såfremt dette ikke er muligt kan ændret lovgivning efterspørges.

Afgifter på brug af brændeovn kunne også være et effektivt virkemiddel til reduktion af emission fra brændeovne, men kræver ændret lovgivning.