Aarhus University Seal / Aarhus Universitets segl

Nr. 268: Virkemiddelkatalog for luftforurening i Region Hovedstaden

Jensen, S.S., Winther, M., Ketzel, M., Plejdrup, M.S. (2018): Virkemiddelkatalog for luftforurening i Region Hovedstaden, DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi, 102 s. - Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi nr. 268. http://dce2.au.dk/pub/SR268.pdf

Sammenfatning

Baggrund og formål

Luftforureningen har signifikante negative effekter på menneskers helbred og velbefindende, og dette har væsentligt samfundsøkonomiske konsekvenser, ligesom luftforureningen har negative effekter for miljø og klima.

Formålet med denne rapport er at opstille et virkemiddelkatalog for reduktion af luftforurening i Region Hovedstaden (ekskl. Bornholm), og foretage en konsekvensvurdering af virkemidlerne. Fokus er på emissioner, dvs. muligheder for reduktion af luftforurening, herunder overholdelse af grænseværdier (luftkvalitet) og beregninger af helbredsomkostninger. I det omfang der er eksisterende samfundsøkonomiske analyser (cost-benefit) for de forskellige virkemidler, er disse også inddraget.

Virkemiddelkataloget er anden del af et projekt for Region Hovedstaden, hvor første del var kortlægning af luftforurening i Region Hovedstaden (Jensen et al., 2018).  

Undersøgelsen

I forbindelse med kortlægning af luftforureningens helbreds- og miljøeffekter i Region Hovedstaden blev der udarbejdet en analyse af, hvor meget de 10 hovedemissionssektorer (SNAP1-10) bidrager til luftforureningen og de tilhørende helbredseffekter og eksterne omkostninger (Jensen et al., 2018). Eksterne omkostninger omfatter de samfundsmæssige omkostninger ved helbredseffekterne. 

Maksimal emissionsreduktion for 10 hovedemissionssektorer

Indledningsvis vil det maksimale potentiale for emissionsreduktion inden for de 10 hovedemissionssektorer (SNAP1-10) blive belyst for Region Hovedstaden. Disse sektorer er fx energiproduktion, fremstillingsvirksomhed, transport, landbrug mv. Dette sker ved at antage, at det er muligt at fjerne al emission fra den pågældende emissionssektor for at se, hvad dette ville betyde for luftforureningen og de tilhørende helbredseffekter og eksterne omkostninger. Denne analyse trækker på resultaterne fra kortlægningsarbejdet, men anviser ikke konkrete virkemidler til at opnå denne emissionsreduktion.

Koncentrationsbidraget fra hovedemissionssektorerne belyses også, og sammenholdes med EU’s grænseværdier for luftkvalitet og WHO’s retningslinjer for luftkvalitet.

Fokus på virkemidler inden for vejtransport og brændeovne mv.

Kortlægningen viste, at de lokale emissionskilder i Region Hovedstaden, som bidrager mest til helbredseffekter og eksterne omkostninger, er brændeovne mv. (SNAP2) og vejtransport (SNAP7). Disse emissionskilder har Region Hovedstaden mulighed for at påvirke sammen med andre aktører. Det er derfor valgt at fokusere på disse emissionssektorer, og virkemidler inden for disse.

Konsekvensvurderingen gennemføres derfor mere detaljeret for disse to sektorer, hvor der er lagt vægt på at kvantificere effekterne i det omfang, det er muligt. Konsekvensvurderingen belyser virkemidlernes effekt for emission, luftkvalitet, helbredsomkostninger samt samfundsøkonomi. Vedr. samfundsøkonomi (cost-benefit) lægges eksisterende analyser til grund, og der er ikke gennemført nye cost-benefit analyser. 

De valgte virkemidler er primært rettet mod at reducere helbredsskadelig luftforurening, men sideeffekter i form af reduktion af klimagasser og støj vil blive kvalitativt beskrevet.

Analysen fokuserer på stoffer, som bidrager til helbredsskader. Det drejer sig om emissioner af NOx (kvælstofoxider = kvælstofmonooxid (NO) og kvæl-stofdioxid (NO2), PM2.5 (massen af partikler mindre end 2,5 mikrometer i diameter) og PM10 (massen af partikler mindre end 10 mikrometer i diameter). Ozon (O3) bidrager også til helbredsskader, og dannes i atmosfæren ud fra emissioner af NOx, flygtige kulbrinter og kulilte. Af NOx er NO2 er den hel-bredskadelige del. NOx omdannes over tid i atmosfæren til sekundære partikler i kemiske reaktioner med andre stoffer, og bidrager dermed til partikel-massen. Der er grænseværdier for NO2, PM2.5 og PM10 og træskelværdier for O3 for, hvornår befolkningen skal informeres om forhøjede O3-koncentrationer.

Hovedkonklusioner

Maksimumpotentialer for emissionsreduktion for 10 hovedemissionssektorer

I kortlægningsrapporten blev emissionen for de forskellige hovedemissions-sektorer opgjort for 2014 og 2025 for Region Hovedstaden ud fra den nationale emissionsopgørelser. I forbindelse med vurdering af emissionspotentialer er det valgt at tage udgangspunkt i 2025, da det vil tage tid at implementere de fleste virkemidler, og virkemidlerne bør tage udgangspunkt i den forureningssituation, som kan forudses inden for de nærmeste år.

Maksimumpotentialet består i at konsekvensvurdere, hvad det vil betyde helt at fjerne al emission fra de pågældende emissionssektorer hver for sig.

For NOx er den største kilde vejtransport (SNAP07) med omkring 39%, mens det for partikler er brændeovne, kedler og pillefyr mv. (SNAP0202) med omkring 67%. Dette gælder i både 2014 og 2025.

De totale emissioner forventes at blive reduceret for NOx, PM10 og PM2.5 med hhv. 33%, 12% og 18% fra 2014 til 2025 på basis af fremskrivning af allerede vedtaget regulering.

Potentialer for forbedring af luftkvaliteten

Der er gennemført beregninger af koncentrationsbidraget fra emissionskilder til gennemsnitskoncentrationen af luftforureningen i Region Hovedstaden i 2025. Det er, hvor mange mikrogram pr. kubikmeter de enkelte emissionskilder bidrager med. Gennemsnitskoncentrationer svarer i byer til bybaggrundskoncentrationen, som er den koncentration man vil opleve på hustage eller i en baggård eller park uden, at der stor direkte påvirkning fra lokale emissionskilder. Uden for byerne er det den regionale baggrundskoncentration, som man vil opleve, hvor der ikke er direkte påvirkning fra lokale emissionskilder.

Lokale kilder til NOx

Samlet set for NO2-koncentrationen bidrager alle kilder i Region Hovedstaden med 35% og 5% kommer fra nabokommuner i 2025. Dvs. lokale kilder bidrager med omkring 40%, mens 60% er bidrag fra kilder uden for Region Hovedstaden. Det regionale bidrag udgøres af langtransporteret emissioner spredt fra resten af Danmark og fra Europa. Den største lokale NOx-kilde er vejtransport efterfulgt af energiproduktion (SNAP1), og brændeovne bidrager relativt lidt.

Hvis man fjernede al NOx-emission i Region Hovedstaden ville NO2-koncen-trationen i bybaggrund falde med 3,5 µg/m3 i 2025. Bidrag fra vejtransport udgør 1,6 µg/m3 og bidrag fra energiproduktion udgør 0,6 µg/m3, mens øvrige kilder udgør resten. O3-koncentrationen ville dog stige med 3,5 µg/m3, da NOx-emissionen reducerer O3 lokalt i Region Hovedstaden.

Lokale kilder til PM10 og PM2.5

Det regionale koncentrationsbidrag er dominerende for PM10 og PM2.5. Det regionale bidrag er bestemt af kilder i hele Danmark og Europa. For PM10 og PM2.5 er det regionale bidrag hhv. 11,2 µg/m3 og 8,7 µg/m3 ud af gennemsnitskoncentrationen på hhv. 12,4 µg/m3 og 9,5 µg/m3 i 2025. Det regionale bidrag for PM10 og PM2.5 udgør således hhv. 90% og 91% af gennemsnitskoncentrationen. Alle emissionskilder i Region Hovedstaden bidrager kun lidt til gennemsnitskoncentrationen for PM10 og PM2.5 hhv. 1,2 µg/m3 og 0,84 µg/m3 svarende til hhv. 10% og 9% af bybaggrund.

Fjernelse af alle lokale emissionskilder i Region Hovedstaden ville kun fjerne omkring 0,84 µg/m3 af gennemsnitskoncentrationen for PM2.5 i 2025. Og fjernelse af PM2.5-emissioner fra brændeovne ville kun bidrage med en reduktion på omkring 0,5 µg/m3 og vejtransport med 0,12 µg/m3, mens øvrige kilder ville bidrage med resten af reduktionen.

Den største kilde til lokalt emitterede partikler er således brændeovne, hvis andel af det lokale bidrag er 45% og 63% for hhv. PM10 og PM2.5. Vejtransport har det næst største bidrag med 17% og 15% for hhv. PM10 og PM2.5 i 2025.

Omstillingen af den danske energiproduktion til vedvarende energi vil næsten eliminere CO2 udledningen, men effekten for luftkvaliteten vil være meget begrænset. Potentialet for at reducere NO2-koncentrationen i bybaggrund i 2025 er omkring 0,6 µg/m3, mens det er 0,04 for PM10 og 0,03 for PM2.5. Hele potentialet kan kun realiseres med ikke-luftforurenende energiteknologi som vind, sol, varmepumper, geotermi mv., mens afbrænding af fx biomasse på kraftvarmeværkerne fortsat vil bidrage til helbredsskadelig luftforurening. 

Relation til EU’s grænseværdier for luftkvalitet og WHO’s retningslinjer

I tabel 2.1 sammenlignes målte koncentrationer fra 2016 i Københavnsområdet med EU’s grænseværdier og WHO’s retningslinjer for luftkvalitet. Målinger stammer fra det nationale overvågningsprogram for luftkvalitet (Ellermann et al., 2017). EU’s grænseværdier er gældende lovgivning i Danmark via implementering i danske bekendtgørelser, og Miljøstyrelsen har ansvaret for at grænseværdierne overholdes. Såfremt grænseværdierne overskrides, skal der udarbejdes en luftkvalitetsplan, som anviser, hvordan og hvornår overskridelsen bringes til ophør. Verdenssundhedsorganisation (WHO) har fremsat nogle retningslinjer for luftkvalitet (air quality guidelines). Disse retningslinjer er ikke juridisk bindende, og kan betragtes som anbefalinger til verdens lande.

Målestationer i trafikerede gader er H.C. Andersens Boulevard og Jagtvej i København, bybaggrundsmålingen er foretaget på taget af H.C. Ørstedsinstituttet, og for landområder er det en målestation ved Risø nord for Roskilde.

Mht. overskridelse af EU’s grænseværdier for luftkvalitet er det kun NO2 som årsmiddelværdi som overskrides i 2016, hvilket sker på H.C. Andersens Boulevard i København, som er en af Danmarks mest befærdede bygader. 

WHO’s retningslinjer er lidt under halvdelen af EU’s grænseværdier for PM2.5 og halvdelen for PM10, mens de er ens for NO2.

I forhold til WHO’s retningslinjer for PM2.5 ses, at retningslinjerne er overskredet i gadeniveau, tangeret i bybaggrund men ikke overskredet i landområder.

WHO’s retningslinjer for PM10 er kun overskredet i gaderne.

Beregninger for udviklingen fra 2014 til 2025 i gennemsnitskoncentrationen som middel over Region Hovedstaden viser generelt faldende koncentrationer for NOx, NO2, PM2.5 og PM10. Undtagen er for ozon, som stiger pga. faldende NOx-emissioner.

Potentiale for reduktion af helbredseffekter

Der er 105 for tidlige dødsfald, som kan tilskrives emissionskilder i Region Hovedstaden i 2025. Sættes dette i forhold til det totale antal for tidlige dødsfald pga. al luftforurening fra danske og udenlandske kilder (Jensen et al., 2018) bidrager kilder i Region Hovedstaden med omkring 10% af alle for tidlige dødsfald i 2025 (105/1.010). Dette betyder også, at omkring 90% af alle for tidlige dødsfald i Region Hovedstaden skyldes emissioner uden for Region Hovedstaden.

De to største lokale kilder til for tidlige dødsfald er brændeovne (67 i 2025) og vejtransport (18 i 2025). Som det blev diskuteret i kortlægningsrapporten (Jensen et al. 2018) er der sandsynligvis tale om en undervurdering af betydningen af lokale kilder, som kunne være betydeligt større.

Potentiale for eksterne omkostninger

De eksterne omkostninger for Region Hovedstaden pga. de lokale emissions-kilder i Region Hovedstaden er fordelt på O3 og PM2.5 og yderligere underopdelt på de forskellige emissionskategorier (SNAP-kategorier) for 2025. Det samlede potentiale er 742 mio. kr. ved at reducere emissionerne i Region Hovedstaden. 

De vigtigste lokale kilder i Region Hovedstaden til helbredsrelaterede eksterne omkostninger i Region Hovedstaden er brændeovne, som i 2025 står for omkring 65% i 2025 af de eksterne omkostninger efterfulgt af vejtrafik med 15%. 

Virkemidler over for vejtrafik

Der er undersøgt en lang række virkemidler over for vejtrafik, som det ikke er muligt kort at sammenfatte alle resultaterne fra. Nedenfor beskrives de overordnede virkemidler, som vurderes at kunne reducere helbreds- og klimaskadelige emissioner.

Elektrificering af transport

Elkøretøjer bidrager ikke med lokal helbredsskadelig luftforurening, og vil derfor bidrage til forbedring af luftkvaliteten især i byerne. Desuden nedsætter de CO2 emissionen markant, da CO2 emissionen pr. energienhed er relativ lille for elproduktion i forhold til CO2 emissionen pr. energienhed for fossile brændsler, samt fordi elmotoren har højere energieffektivitet i forhold til forbrændingsmotoren. Endvidere vil strømforbrug på sigt blive CO2 neutral i takt med energiproduktionens omlægning til vedvarende energi. Der er også en mindre støjgevinst ved elkøretøjer men kun ved lav hastighed, hvor dæk-støj ikke er dominerende. 

Ud fra hensyn om luftforurening og klima bør elektrificering af transport derfor fremmes, og mulighederne herfor udvides konstant i form af længere rækkevidde på batterierne, flere køretøjstyper som kan elektrificeres mv.

Da køb af elbil erstatter køb af en anden ny fossilbil, som skal opfylde Euro 6, er besparelsen kun den emission, som en Euro 6 bil bidrager med, og den fulde forureningsgevinst af elbiler vil derfor først helt materialisere sig, når fossilbilerne er udskiftet til elbiler eller lignende nuludslipsbiler.

Skærpede miljøzoner i de største byer

Emission fra de enkelte køretøjer reguleres gennem euronormer, som er blevet skærpet over tid. Derfor har køretøjer, som opfylder den seneste Euro 6 norm, lavere emission end køretøjer, der opfylder tidligere euronormer. Der kan derfor opnås en betydelige emissionsgevinst ved at fremme hurtigere indfasning af nye euronormer eller forbyde gamle euronormer. Det er dette som udnyttes i miljøzoner, hvor der inden for et afgrænset geografisk område stilles krav om hvilke euronormer, der må køre ind i zonen. 

Effekten af de eksisterende danske miljøzoner for tunge køretøjer i de fire største byer er næsten forsvundet, som følge af den almindelige løbende udskiftning af køretøjerne. For at få en fremtidig emissionsgevinst skal miljøzonerne derfor skærpes. 

Det er tidligere blevet foretaget en samfundsøkonomisk analyse af forslag om at indføre ren-luftzoner med forbud mod ældre person- og varebiler som modsvarede kravene i Berlin. De samlede sparede helbredsomkostninger blev opgjort til omkring 581 mio. kr. og værditab for biler og tab af statens afgifts-provenu blev vurderet til 130 mio. kr., så beregningerne viste at ren-luftzonen ville have været en samfundsøkonomisk gevinst.

Effekten af miljøzonen afhænger af hvilke krav der opstilles.

Eftermontering af SCRT på tunge køretøjer er også et eksempel på, hvordan ældre køretøjer kan opgraderes til Euro 6 emissionsstandard, og dermed reducere NOx og partikelemission med omkring 90%. Dette virkemiddel har været brugt i Københavnsområdet med eftermontering af SCRT på omkring 300 bybusser, hvilket er et virkemiddel, som hurtigt kan implementeres. SCRT står for Selective Catalytic Reduction & Trap. 

Krav om SCRT på ældre tunge køretøjer kunne også være en del af en miljø-zone.

Overborgmesteren i København samt en række oppositionspartier i Folketinget er fremkommet med forslag til skærpelse af miljøzonerne, som dog ikke er blevet effektvurderet. Oppositionspartiernes forslag omfatter også, at byer ned til 25.000 indbyggere kan have miljøzoner.

I de hidtidige miljøzoner og skærpede forslag stilles der kun krav til vejtrafikken, men en miljøzone kunne i princippet også stille krav til fx arbejdsmaskiner (entreprenørmateriel mv.) samt fx kanalbåde i Københavns Havn. Dette vil kræve ny miljøzonelovgivning.

I London indføres der i 2019 meget skrappe krav til miljøzonen, som forventes at få en betydelig effekt.

Trafikale tiltag

Trafikale tiltag, som nedsætter trafikmængden, vil alt andet lige reducere luftforureningen, så hvis trafikken reduceres med 10%, vil emissionen fra trafikken falde med 10%. Hvis et tiltag primært reducerer personbiltrafikken vil en 10% reduktion dog betyde procentvis mindre ift. en ligelig reduktion på hhv. personbiler og tung trafik, da emissionsfaktorerne for personbiler er lavere end fx tung trafik.

Trængselsring i København og et landsdækkende road pricing-system har tidligere været overvejet som en del af transportpolitikken uden dog at blive gennemført.

Afhængig af scenarie forventes en trængselsring at reducere trafikken med 13-25% i København, men også at have en reducerende effekt på trafikken uden for trængselsringen. Emissionsgevinsten beregnedes procentvis mindre, da primært personbiltrafikken reduceres, fordi den er mere prisfølsom end kommerciel trafik.

For road pricing viste forskellige studier en forventet reduktion i trafikken på 7-13% på landsplan. Emissionsgevinsten var procentvis mindre, da primært antallet af personbiler reduceres.

Emissionsgevinsten ved trafikale tiltag afhænger derfor af, hvor meget trafikken reduceres. Hvis der sammenlignes med de teknologiske virkemidler har de teknologiske virkemidler langt større potentiale end trafikale tiltag, da fx SCRT nedsætter emissionen med omkring 90% og elektrisk drift med 100%. Tilsvarende reduktioner i trafikken ville ikke være mulige.

I en trængselsring baseret på kameraregistrering af nummerpladen vil det også være muligt at differentiere afgifter efter Euroemissionsklasse eller nuludslipsbiler (elbiler, brintbiler mv.). Dette ville give en yderligere emissionsreduktion ud over den emissionsreduktion, som kommer af mindre trafik. For en miljøzone kunne generelle miljøzonekrav således suppleres med økonomiske incitamenter til at køre mindre i de mest forurenende køretøjer. Tilsvarende vil det være muligt at difference vejafgifter i et GPS baseret road pricing system, og fx have højere priser i byer.

Alternative brændstoffer

Fælles for alle flydende eller gasholdige brændstoffer som bruges i nye forbrændingsmotorer er, at de i princippet giver samme luftforurening fra udstødningsrøret, fordi det helt overvejende er katalysator/partikelfilter teknologien, som er bestemmende for restforureningen og ikke brændstoffet. Endvidere skal køretøjet leve op til de samme Euronorm krav fx Euro 6. En gas-motor og en benzin/dieselmotor skal således opfylde samme krav. Ud fra en helbredsmæssig synsvinkel er der derfor ikke væsentlig forskel på, om det ene eller andet brændstof bruges, så længe motoren har rensekrav svarende til Euro 6. Der kan dog opnås mindre gevinster for køretøjer, som opfylder ældre Euronormer.

Det betyder, at bioethanol, biodiesel og biogas ikke giver bedre luftkvalitet for nye køretøjer, men primært reducerer CO2 emissionen, hvor biogas giver væsentligt større CO2 reduktion end bioethanol og biodiesel. I forhold til transport er biogas særligt interessant til tunge køretøjer, hvor elektrificering kan være vanskelig. 

Virkemidler over for brændeovne mv.

Helbreds- og klimaskadelige emissioner fra brændeovne mv.

I 2015 er der i Danmark omkring 935.000 brændefyringsanlæg, hvoraf omkring 750.000 er brændeovne, 122.000 pillefyr/ovn samt omkring 47.000 kedler og 16.000 andre ovne. De bidrager med omkring 67% af den nationale PM2.5 emission, hvilket også forventes at være tilfældet i 2025 trods et beregnet fald i emissionerne på 18% fra 2014 til 2025. Brændeovne, kedler og pille-fyr mv. bidrager relativt lidt til NOx-emissionen, men relativt meget til sod (Black Carbon) med 50%, PAH med 69% og dioxin med 54% på landsplan (Nielsen et al., 2017).

Brændefyring er i princippet CO2-neutral, hvis træet kommer fra bæredygtig skovdrift, hvor skoven ikke leverer mere end tilvæksten. Det er dog ikke helt så simpelt, idet forbrænding af træ fører til dannelse af sod (BC-Black Car-bon), og BC tilhører de såkaldte kortlevede drivhuskomponenter. Der er lavet en grov overslagsberegning over klimaeffekten af BC fra brændefyring. I dette overslag er det forudsat, at brændefyring erstatter fyringsolie og dermed sparer CO2. Klimaeffekten af CO2 og BC tager udgangspunkt i opvarmningspotentialet fra FN’s klimapanel (GWP – Global Warming Potential). Beregningen viser samme størrelsesorden for opvarmningspotentialet for den sparede CO2 (-1,8 mio. GWP) og den udledte BC (+1,7 mio. GWP). Selvom det er en grov overslagsberegning og forudsætningerne om GWP for BC er usikre illustrerer det, at brændefyring med den nuværende teknologi langt fra er CO2 neutral. Tilsvarende hvis al brændefyring ikke antages at erstatte olie ville brændefyring med den nuværende anvendte teknologi faktisk øge klimabelastningen.

Teknologien og brugeren

Der er relativt store forskelle på emissionsfaktorer (g/GJ) for partikler afhængig af anlægstype, hvor ældre ovne har langt højere emissionsfaktorer end nyere ovne. Yderpunkterne er 1.800 g/GJ for gamle kedler uden akkumuleringstank fra før 1980 til pillekedel/ovn på 29 g/GJ. En Svanemærket brændeovn efter 2015 har en emissionsfaktor på omkring 155 g/GJ. Partikel-emissionen er dog langt højere end for andre individuelle opvarmningskilder som fx oliefyr på 5 g/GJ, naturgasfyr på 0,1 g/GJ, og varmepumper vil også ligge lavt. Partikelemissionen fra brændeovne mv. er også langt højere end for kollektiv varmeforsyning, hvor træpiller anvendt på kraftværk er på linje med individuelt oliefyr (5 g/GJ) for partikeludledningen, og på fjernvarmeværker (10 g/GJ). Der er således store emissionsgevinster forbundet med incitamenter, som erstatter ældre med nye ovne, eller erstatter brændefyring med anden individuel opvarmning særligt varmepumper eller kollektiv forsyning.

Mange brændeovne forurener langt mere end de burde gøre på grund af brugerens adfærd. Almindelige fejl er brug af uhensigtsmæssig brændsel, dårlig optændingsteknik, dårlig fyringsteknik og fejl ved aftræks- og skorstensfor-hold. Dette betyder, at uhensigtsmæssig fyringsadfærd i høj grad er med til at bestemme middelemissionen, og effekten af fyringsadfærd kan således langt overskygge forskellen mellem moderne ovne og ældre ovne. Dette er bl.a. søgt imødekommet gennem informationskampagner om top-down fyring, som kan reducere partikelemissionen væsentligt men kun i selve optændings-fasen (Miljøstyrelsen, 2017b). Brugeradfærd er ikke afspejlet i emissionsopgørelserne, hvor der anvendes standardemissionsfaktorer for de forskellige ovntyper. 

Da brugeren er meget vigtig for emissionerne, vil der kunne opnås langt højere reduktioner af partikelemissionen, hvis brugeren i højere grad erstattes af elektronisk og mekanisk styring af luftindtag mv., som det kendes fra nogle brændeovne.

Næste teknologiske trin for at sikre væsentligt lavere partikeludledning er rensning af røgen på en effektiv måde, som det kendes fra udstødningen fra dieselbiler, som renses med partikelfilter. Røgrensningsteknologi er dog stadigvæk på udviklings- og forsøgsstadiet, og der er endnu ikke effektive og billige teknologier kommercielt til rådighed i Danmark, som kan dokumentere stor reduktion i partikeludledningen. Der er derfor fortsat brug for støtte til forskning og teknologiudvikling inden for dette område.

Hvis målet er, at brændefyring skal have partikeludledning på niveau med andre opvarmningsformer er udfordringen enorm, og kræver et teknologisk tigerspring.

Konsekvensvurdering af virkemidler

Potentialet for en lang række virkemidler er diskuteret inden for hovedgrupperne: (a) Virkemidler i forhold til mængde og type af brændsel, (b) Teknologiske virkemidler, (c) Virkemidler over for brug af brændeovne og brugerens fyringsadfærd, (d) Kommunernes miljøtilsyn og miljøplanlægning.

Der er få af virkemidlerne som er konsekvensvurderet, men De Økonomiske Råd (DØRS) gennemførte i 2016 en konsekvensvurdering af forskellige virkemidler mht. reduktion i emission og helbredseffekter samt virkemidlernes samfundsøkonomi, som kort opsummeres i det følgende, og som er mere detaljeret gennemgået i nærværende rapport.

Afgifter på brug, delvise forbud og skrotningspræmie
De Økonomiske Råd (DØRS) gennemførte i 2016 en samfundsøkonomisk analyse af delvise/total forbud og økonomiske virkemidler til regulering af brændeovne (De Økonomiske Råd, 2016):

  • Differentierede afgifter på brug af brændeovne
  • Forbud mod ældre brændeovne
  • Totalt forbud mod brændeovne
  • En skrotningspræmie.

Differentierede afgifter på brug af brændeovne er oprindeligt et forslag frem-ført af Økologisk Råd. Ideen er, at der pålægges en afgift pr. time ovnen er i brug, som afspejler de eksterne helbredsomkostninger ved normalt brug. Det antages, at der kan sættes en temperaturmåler i skorstenen, som kan måle, hvor mange timer brændeovnen er i brug.

Analysen viste, at der kunne spares mellem 100 og 400 for tidlige dødsfald i hele Danmark afhængig af virkemiddel svarende til samfundsøkonomiske gevinster på mellem 1 og 3 mia. kr. pr. år afhængig af virkemiddel. De største gevinster opnås ved afgifter på brug (3,1 mia. kr.) efterfulgt af forbud mod alle ovne som ikke er Svanemærkede (2,8 mia. kr.) og derefter skrotning af ovne før 2008 (2,4 mia. kr.). Miljøstyrelsen har også i en analyse fra 2013 fundet at delvise forbud (trinvis udfasning) og skrotningspræmie gav samfundsmæssige gevinster (Bilag 1).

Analysen viste endvidere, at Region Hovedstaden har de største helbredsomkostninger pr. kg udledte partikler fra brændeovne i forhold til andre regioner grundet højere befolkningstæthed. Helbredsomkostninger er på 41 kr. pr. times fyring for en ovn før 1990 og 7 kr. for en ny Svanemærket ovn fra 2015 gældende for Købehavn.

Brændeovnsbekendtgørelsen og Ecodesign-direktivet
Regulering af forureningen af brændeovne overgår fra national til EU regulering fra 2022 med Ecodesign-direktivet med et krav på 5 g/kg brænde fra 2022, hvor det nuværende krav i Brændeovnsbekendtgørelsen er 4 g/kg. Det er derfor ikke sandsynligt, at brændeovnsbekendtgørelsen skærpes yderligere frem mod 2022, hvorefter alle nye ovne, som opfylder emissionskravet i Ecodesign direktivet, kan sælges i Danmark. Efter 2022 skal yderligere skærpelser af emissionskravene derfor foregå gennem internationalt samarbejde i EU.

Afgifter på brug af brændeovn, delvise forbud mod ældre ovne og skrotningspræmier kan dog stadigvæk bruges som nationale virkemidler.

Kommunale forskrifter
Brændeovnsbekendtgørelsen giver kommunerne mulighed for at udarbejde en kommunal forskrift om brændefyring. De hidtidige kommunale forskrifter har fokuseret på informationsformidling i forhold til borgerne med præcisering og fortolkning af Brændeovnsbekendtgørelsens regler. 

Overborgmesteren for Københavns Kommune Frank Jensen fremførte i 2017 en række forslag til kommunal regulering af brændeovne:

  • Forbud mod at nyetablere brændeovne i ejendomme med fjernvarme
  • Ved udskiftning skal der skiftes til Svanemærket brændeovn
  • Skrotningspræmie på 5.000 kr. for brændeovne i boliger med fjernvarme uden opsætning af ny ovn
  • Skrotningspræmie på 5.000 kr. for brændeovne i boliger uden fjernvarme ved udskiftning til Svanemærket ovn.

Da forslaget kombinerer forbud, skrotningspræmie og krav om nye Svane-mærkede ovn vil forslaget på langt sigt svare til det scenarium, som De Økonomiske Råd beregnede for, hvad de kaldte et forbud mod ikke-Svanemær-kede ovne dvs. kun Svanemærkede ovne var tilladt. Dette var det næstmest effektive virkemiddel ifølge De Økonomiske Råd. Den fulde effekt af forslaget for København vil dog først indtræffe, når alle ovne er Svanemærkede, hvilket vil tage en del år.

Projektresultater

En overordnet kvalitativ vurdering af konsekvenserne for hhv. trafik og brændeovne mv. er vist i tabelform i det følgende.

Vurdering af virkemidler over for vejtrafik

I tabel 2.2 er der foretaget en overordnet kvalitativ vurdering af konsekvenserne ved gennemførelse af de forskellige virkemidler: miljømæssigt, tekniske udfordringer, og involverede aktører. Miljømæssigt belyses luftkvalitet, CO2 og støj. 

Vurdering af virkemidler over for brændeovne mv.

I tabel 2.3 er der foretaget en overordnet kvalitativ vurdering af konsekvenserne ved at gennemførelse de forskellige virkemidler for PM2.5 partikeludledning og klima (BC klimaeffekt), og involverede aktører er også listet. Virkemidlerne er inddelt i følgende brede kategorier: (a) Virkemidler i forhold til mængde og type af brændsel, (b) Teknologiske virkemidler, (c) Virkemidler over for brug af brændeovne og brugerens fyringsadfærd, og (d) Kommunernes miljøtilsyn og miljøplanlægning.