Nielsen, H.Ø. & Pedersen, A.B. 2023. Gudenåpartnerskabet. En analyse af samarbejde om klimatilpasning på tværs af organisatoriske grænser. Aarhus Universitet, DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi, 46 s. - Videnskabelig rapport nr. 549. http://dce2.au.dk/pub/SR549.pdf
Denne rapport analyserer resultaterne og samarbejdsprocessen i Gudenåpartnerskabet, et delprojekt (C12) under Coast2Coast Climate Challenge (C2C CC), finansieret af ’EU LIFE Programme’ i årene 2017-2022, for at adressere klimatilpasning i Region Midtjylland. Gudenåen løber igennem syv kommuner, og vandoplandet forventes at blive ramt af hyppigere og mere ekstreme oversvømmelser. Gudenå-partnerskabet består af de 7 kommuner, et vandforsyningsselskab samt tre videnspartnere og blev etableret med henblik på at afdække fælles løsninger til en helhedsløsning for klimatilpasning på tværs af kommunegrænser.
Idet partnerskabet er organiseret som et netværk, tager analysen tager udgangspunkt i videnskabelig litteratur om netværksstyring, der har undersøgt, hvilke forhold der kan påvirke partnerskabers resultater og stiller på den baggrund følgende spørgsmål:
Partnerskabet har dels skullet udvikle en hydrologisk model for hele Gudenåen der kunne anvendes til scenarieanalyser af potentielle tiltag, dels skullet udvikle interessentinddragelsen. Endvidere skulle projektet udvikle en fælles vision og målsætninger for koordineret klimatilpasningsplanlægning i Gudenåens vandopland til implementering i kommunernes klimatilpasningsplaner. Projektets ambition om at udvikle en koordineret klimatilpasningsplan for Gudenåen blev dog delvist overhalet indenom. De syv kommuners byråd responderede på store oversvømmelser i 2019 og 2020 ved i et separat tiltag at beslutte, at udarbejde en såkaldt Helhedsplan for klimatilpasning langs Gudenåen.
Analysens datagrundlag består af kvalitative interviews med 20 aktører i og omkring Gudenåpartnerskabet (medarbejdere, ledere, politikere, interessenter og Miljøministeriet) samt analyse af udvalgte dokumenter. Endvidere har vi genanalyseret udskrifter af interviews, der tidligere er foretaget af C2C CC-sekretariatets medarbejdere om det tværkommunale samarbejde under projektet (Dehlbæk og Merts 2020).
Med udgangspunkt i de fire spørgsmål konkluderer analysen:
Hvilke resultater er der skabt gennem partnerskabet?
Gudenåpartnerskabet er lykkedes med projektets to primære faglige mål: for det første, udvikling af en forbedret hydrologisk model for hele Gudenåen, der giver mulighed for at gennemføre scenarieanalyser og beregne effekter af forskellige virkemidler; for det andet, udvikling og afprøvning af nye former for interessentinddragelse, hvilket har givet en ny forståelse af aktørlandskabet i Gudenåens opland. Begge delprojekter har derved udviklet ny viden, der væsentligt forbedrer grundlaget for forvaltningsmæssige og politiske beslutninger om fremtidige klimatilpasningstiltag. Man har således fået en bedre forståelse af, hvordan forskellige virkemidler påvirker vandstanden opstrøms og nedstrøms. Den generelle indsigt er, at der ikke findes enkle løsninger, der kan løse oversvømmelsesproblemer i hele systemet (vandparkering, grødeskæring mm).
Endvidere har Gudenåpartnerskabet resulteret i tilslutning til en fælles politisk vision for Gudenåen, der indebærer indbyrdes hensyntagen og en styrkelse af Gudenåkomiteen, et forum for samarbejde bestående af et kommunalbestyrelsesmedlem fra hver af de syv kommuner langs Gudenåen. Og ikke mindst skabte projektet et model- og vidensgrundlag, der muliggjorde udarbejdelse af en Helhedsplan for Gudenåen.
Projektet lægger også spor ud til fremtidigt arbejde og samarbejde på klimatilpasningsområdet, dels gennem kapacitetsopbygning internt i kommunerne, dels gennem et udbygget samarbejde på tværs af kommunale/organisatoriske grænser mellem medarbejdere, hvilket fremmer koordination af fremtidige problemer og løsninger på forvaltningsniveau. På det politiske niveau er klimatilpasning kommet på den tværkommunale dagsorden, primært fremskyndet af oversvømmelser, men understøttet af Gudenåpartnerskabet. Dermed er der lagt et fundament for forbedret koordination også på det politiske niveau.
Partnerskabet er dog ikke nået helt i mål på alle punkter. Især peges der på, at man ikke er nået langt nok med egentlig tværkommunale løsninger og beslutninger. I forlængelse heraf peger flere på, at partnerskabet ikke har demonstreret, at kommunerne på det politiske niveau vil kunne træffe beslutninger om tværgående tiltag, hvor der er interesseforskelle på tværs af kommunerne.
Hvad har fremmet partnerskabets arbejde?
Partnerskabet har bidraget til at udvikle et netværk på tværs af kommunale/organisatoriske grænser bestående af medarbejdere med en fælles faglig interesse og en fælles mission. Dette netværk har i høj grad bidraget til projektets faglige succes. To faktorer har været vigtige: netværket byggede videre på eksisterende relationer og den fælles faglige interesse på medarbejderplan bidrog til at skabe engagement og fælles forståelse.
Foruden netværkets faglige sammenhold har elementer af netværksstyring også bidraget til at sikre fremdrift i partnerskabet. For det første har selve ophænget i et EU-projekt skabt en bindende ramme med produkter, som partnerskabet var fælles forpligtet på at opnå, og projektet har derfor også løbende skullet stå til regnskab for fremdriften. Guleroden var EU-finansiering af projektets aktiviteter, ikke mindst midler til modeludvikling, og dermed mulighed for kapacitetsopbygning på et stadig vigtigere politikområde. Selve projektformuleringen har også afspejlet en typisk netværksfunktion: opbygning af viden og kapacitet. I den forstand har der været overensstemmelse mellem projektformål og partnerskabet som organiseringsform.
For det andet har projektledelsen – på trods af at projektlederfunktionen har skiftet flere gange undervejs – været vigtig ift. at fremme de direkte faglige projektoutput som vandløbsmodel, analyser og interessentinddragelse. Det tilskrives især nogle kompetente og dedikerede projektledere, der har taget rollen på sig. De har skabt koordination og fremdrift ved at sikre regelmæssige interaktioner igennem arbejdsgrupper og mødefora. C2C CC-sekretariatet har også især i projektets senere faser bistået med konkrete kompetencer, fx i forhandlinger med eksterne leverandører – og ikke mindst bidraget med projektledelsesassistance i forhold til EU-forpligtelserne.
Endelig har aktivering af kommunale politikere, i det omfang det er sket, fremmet, at der faktisk blev udarbejdet en helhedsplan for Gudenåen, om end den ikke indeholder de bindende tværkommunale tiltag, der var visionen ved formuleringen af Gudenåpartnerskabet. Men analysen viser vigtigheden af, at få kommunalpolitikerne på banen.
Hvad har hæmmet partnerskabets arbejde?
På trods af den generelle målopnåelse, er der forhold der har udfordret partnerskabets arbejde, ikke mindst i forhold til tværkommunale beslutninger.
Projektets geografiske udbredelse har medført stor variation i naturgivne forhold, aktørlandskabet, problemer og løsningsmuligheder langs Gudenåen. Alt i alt har der således været mange forskellige interesser, til tider konfliktende, på spil mellem kommunerne. I den kontekst har det ifølge interviewpersoner på tværs af de kommunale, regionale og nationale niveauer såvel som NGO’ere været en hæmsko for netværkets beslutningskraft, at de kommunale politikere ikke havde tilstrækkeligt kendskab, endsige ejerskab, til partnerskabet. Visionen om en fælles plan for Gudenåen kom således ikke fra kommunale politikere, og det har varieret i hvor høj grad politikerne har købt ind på den fælles vision. Ikke mindst ved de store oversvømmelser, er politikerne i de hårdest ramte kommuner kommet under pres for at fokusere på løsninger til egne borgere.
På forvaltningsniveau har deltagelsen også varieret mellem kommunerne - bl.a. fordi der har været stor forskel på behovet for og dermed interessen i projektet mellem kommunerne. Det kobler til et andet forhold, der af relativt mange fremhæves som en udfordring: på trods af at projektet har tilført ressourcer gennem LIFE programmet, opfattes deltagelsen som meget ressourcekrævende, ikke mindst i forhold til afrapportering til EU.
Endelig har det været en udfordring, at der ikke i projektformuleringen har været afsat tilstrækkeligt med ressourcer til projektledelse, hvorfor denne post har roteret mellem tre kommuner. Det har ifølge de interviewede kostet kontinuitet og videnstab i overgangsperioderne.
Hvordan påvirker forskellige aktører partnerskabet?
Analysen viser, at der har været et relativt sammentømret netværk af faglige interesserede medarbejdere, som har fremmet muligheden for at opnå resultater omkring C12, men i forhold til visionen om at nå frem til sammenhængende beslutninger for Gudenåsystemet, har partnerskabet været svækket af ikke at have nogen egentlig beslutningskraft. Kommunale politikere har tildelt partnerskabet begrænset opmærksomhed, men processen med Helhedsplanen har vist, hvor vigtigt det er at have politiske beslutningstagere på banen, når tværkommunalt samarbejde skal løftes ud over et fagligt-teknisk niveau til et egentligt beslutningsniveau. Der er således tale om et netværk blandt fagfolk uden stærkt politisk mandat. Samtidig kan det konstateres, at der hvor beslutningskraften reelt har været placeret (kommunernes administrative og politiske ledelse, og delvis Folketinget), har der ikke været stor politisk vilje (eller enighed) til at træffe beslutninger for Gudenåen, hvilket for det første kan hænge sammen med uenighed om løsningerne og, for det andet, det forhold, at der måske er et fravær af såkaldt nemme løsninger for Gudenåen.
Partnerskaber skal have beslutningskompetence: Gudenåpartnerskabet, C12, har vist, at et projektbaseret tværkommunalt partnerskab kan udgøre en frugtbar ramme for at udvikle samarbejde og konkrete resultater på forvaltningsniveau. Medarbejdere, der især i mindre kommuner, sidder relativt alene med planlægningen af et nyt politikfelt har fået et fagligt fællesskab og udviklet en fælles mission med kolleger på tværs af kommunegrænser. C2C CCs tilgang med at ’stimle deltagerne sammen’ til vidensarrangementer og konkrete projektaktiviteter har både udviklet relationer og bidraget til fælles problemforståelse og kapacitetsopbygning.
Analysen peger samtidig på to centrale udfordringer i partnerskabsmodellen. Den første er, at de horisontale og vertikale relationer skal integreres tæt nok til, at netværket har beslutningskraft. Både kommunale og regionale repræsentanter samt videnspersoner, der har deltaget i projektet, fremhæver, at C12 skulle have haft en stærkere politisk forankring, således at det horisontale samarbejde var opstået øverst i den kommunale politiske organisation – som det skete med selve Helhedsplanprojektet. Med andre ord, så foreslår kommunale partnere, at man ved lignende partnerskabsinitiativer rekrutterer kommunerne via politikerne og får dem til at formulere et projektbehov.
Den anden udfordring er, at et netværk bestående af ligeværdige aktører kan have vanskeligt ved at træffe beslutninger, der tager noget fra nogen af partnerne –partnerskabsmodellen fungerer bedst, hvor der er et plussumsspil. Flere peger på, at der har manglet nogen til at sidde for bordenden for at sørge for at der blev truffet beslutninger ved konflikter. Gudenåpartnerskabet bidrager således til diskussionen om, hvordan man sikrer beslutningsdygtige samarbejder på tværs af organisatoriske grænser.
Et synspunkt er, at der er behov for en beslutningskonstruktion eller et myndighedsniveau over kommunerne. Interviewpersonerne kommer med forskellige bud på løsninger. En politisk-økonomisk tilgang til spørgsmålet er, at beslutninger skal træffes så tæt på berørte borgere som muligt, fordi man ved decentralisering kan differentiere efter lokale borgeres præferencer og derved opnår størst mulig samlet nytte, ligesom det lokale niveau giver god mulighed for at holde politikere ansvarlige og derved sikrer beslutningernes legitimitet. Men på områder, hvor der er spill-over-effekter, fx hvor vand krydser kommunegrænser, bør beslutninger træffes på et højere niveau end det lokale (Ostrom, 2010; Boadway & Shah, 2009). I det konkrete tilfælde med Gudenåen, har nogle interviewpersoner foreslået, at man kunne tildele regionerne direkte myndighed på området. Det ville indebære, at kommunerne derved skulle afgive politisk magt, hvilket vil være politisk følsomt. Mere generelt kan det samtidig indvendes, at vand også overskrider regionsgrænser. Andre efterspørger en stærkere statslig rolle. Der forekommer ikke pt. at være en stor appetit på nationalt niveau for at overtage kommunernes rolle som myndighed. Andre foreslår derfor en konstruktion som inkluderer vandrådene, der rådgiver kommuner på vandoplandsniveau, dvs. hvor forvaltningsgrænser netop følger vand-økologiske systemer. Ulempen ved en sådan model er dog at vandrådene netop er rådgivende og ikke har myndighed. Et andet forslag til governance struktur, der går på tværs af forvaltningsgrænser, er et råd med politikere fra de syv kommuner samt en regionspolitiker. I forlængelse heraf foreslås at tildele Gudenåkomiteen egentlig beslutningskompetence. I givet fald skulle udpegningen af medlemmer til komiteen og dens mandat i forhold til byrådene formaliseres.
Ud over en egentlig omfordeling af myndighedskompetence peger flere på, at staten kan fremme det tværkommunale samarbejde fx ved at give ressourcer til, eller bedre mulighed for, at finansiere tiltag, der sikrer helhedsløsninger på tværs af kommunegrænser, herunder omfordeling af jord. Ligeledes efterspørges et tydeligere statsligt krav til kommunerne om at finde fælles løsninger.
Forpligtelser og ressourcer: Som nævnt, er det en væsentlig styrke ved Gudenåpartnerskabet, at det er indlejret i en forpligtende ramme. For det første har LIFE-projektet givet incitament til at deltage i et partnerskab, dels i form af ressourcer, dels i form af interesse i at få adgang til viden og kapacitet på et policy-område i udvikling. Dertil kom, at flere interviewpersoner gik med i ansøgningen baseret på en (selvpålagt) norm om, at man burde deltage i det fælles samarbejde.
Projektbeskrivelsen, der blev udarbejdet i fællesskab mellem regionens ansøgningsteam og det, der blev C12-partnerne, har også sikret at samarbejdet havde et klart fokus og konkrete produkter med deadlines. Det har som nævnt bidraget til, at partnerskabet har leveret resultater.
Analysen peger samtidig på forhold, der bør indgå i overvejelser ved formuleringen af fremtidige projektbaserede partnerskaber.
Endelig giver analysen af Gudenåpartnerskabet anledning til at overveje, hvordan netværket skal sammensættes. Sammensætningen bør afspejle partnerskabets overordnede formål. Gudenåpartnerskabet har i princippet haft en bred sammensætning, men som vist, har netværket i sin kerne bestået af en relativt homogen gruppe af fagmedarbejdere i kommuner og forsyningsselskaber. Det har sikret udvikling af konkrete vidensprodukter og afprøvning af inddragelsesformer. Partnerskabet kan dermed betegnes succesfuldt rent fagligt. Samtidig har det leveret et meget væsentligt input til den politiske proces omkring Helhedsplanen. Men i forhold til partnerskabstilgangens ideer om at samle meget forskellige aktører og give dem tid og plads til at samskabe løsninger på tværs af kompetencer og interesser, er partnerskabet ikke i samme grad lykkedes. Derved har man ikke fuldt ud udnyttet det potentiale for udvikling af innovative løsninger, der ifølge netværksforskningen ligger i at inddrage forskellige typer af aktører.
