Nielsen, H.Ø. 2007. Ph.D. Thesis.
Dansk resume
Udgangspunktet for denne afhandling er, at den empiriske gyldighed af adfærdsantagelserne i den økonomisk-rationelle aktørmodel har betydning, når ”homo oeconomicus” modellen anvendes som grundlag for politikreformer inden for offentlig forvaltning og politik, som det er sket inden for New Public Management traditionen. Det gælder ikke mindst inden for miljøpolitikken, hvor miljøafgifter, emissionskvoter og lignende markedsbaserede instrumenter delvist har afløst regelregulering. Afhandlingen udvikler således en analysemodel, der bygger på det begrænset rationelle perspektiv udviklet af Herbert Simon, som lægger vægt på, at adfærd kun kan forklares ved at inddrage såvel motivation som beslutningsprocesser i adfærdsmodellen.
Dette studie undersøger således om effekten af økonomisk baseret miljøregulering kan forklares ved hjælp af en begrænset rationel analysemodel, der inddrager både beslutningsprocessen og motivation som forklaringsfaktorer. Ligeledes søger studiet at flytte undersøgelser af beslutningsmekanismer uden for laboratoriet, hvor de typisk har foregået, for at undersøge om satisfiering og andre forenklende beslutningsmekanismer kan observeres i praksis samt for at undersøge hvornår og hvordan sådanne beslutningsmekanismer kommer i spil. Undersøgelsens empiriske genstandsfelt er danske landmænds gødningspraksis, idet denne sammenholdes med økonomisk optimale gødningsnormer.
Kapitlet diskuterer den økonomisk-rationelle model, som den er udmøntet i den neo-klassiske økonomiske model og i rational choice teorien, over for den begrænset rationelle model. Den rationelle model og den begrænset rationelle model deler det udgangspunkt, at aktørerne er instrumentelle; de forfølger mål. I modsætning hertil står visse sociologiske teorier såvel som kulturteori, der ser adfærd som norm-bunden og målrettet adfærd som en konstruktion snarere end som en naturtilstand.
Der er dog grundlæggende forskelle på de to rationelle adfærdsmodeller. Den rationelle model og den begrænset rationelle model adskiller sig fra hinanden for det første med hensyn til de antagelser, de gør om aktørernes motivation. Den økonomisk-rationelle model antager såvel i teori – med visse modifikationer – som i praksis, at aktører motiveres af egennytte. Denne antagelse kritiseres for at være en både udokumenteret og unødig forenklet modellering af motivation. Kritikere som Amartya Sen (1977) argumenterer, at der er teoretisk såvel som empirisk belæg for, at aktører kan være både egennyttige og altruistiske, og han fremhæver, at det har betydning, at aktører netop orienterer sig i en social kontekst. I modsætning hertil gør den begrænset rationelle model motivation til et eksplicit empirisk spørgsmål.
Den økonomisk-rationelle model opererer ligeledes med en black box omkring selve den måde, hvorpå aktører optimerer deres beslutninger, men der ligger en implicit model for synoptisk beslutningstagen, hvor valg indebærer præcise trade-offs mellem forskellige hensyn ud fra en veldefineret nyttefunktion. Det er især på disse antagelser omkring beslutningsprocessen, at den begrænset rationelle model adskiller sig fra den økonomisk-rationelle model. Begrænset rationel teori bygger på kognitiv forskning, der gennem utallige forsøg har påvist, at beslutningstagere ofte afviger fra den synoptiske model, og at disse afvigelser er systematiske og derfor ikke er forenelige med en generel antagelse om optimerende beslutningsadfærd.
I forlængelse heraf er der forskelle i de to perspektivers opfattelse af teoriens funktion. Det økonomisk-rationelle perspektiv med Milton Friedman i spidsen har argumenteret, at teorier først og fremmest skal kunne generere empirisk testbare påstande, og at jo enklere teorien er og jo flere forhold den kan anvendes på, desto bedre er teorien. Så længe aktørerne handler som om de optimerer, holder teoriens aktørmodel, argumenterer Friedman. Det begrænset rationelle perspektiv er adfærdsorienteret og insisterer derfor på, at en teori kun kan forklare adfærd, hvis den bygger på rimelige og velunderbyggede antagelser om aktørerne. En god forudsigelse forklarer ingenting, argumenteres der. Og Simon fremhæver, at en adfærdsteori, der danner model for politikindgreb, ikke kan ignorere spørgsmålet om antagelsernes empiriske gyldighed.
Med udgangspunkt i det begrænset rationelle model udvikles i dette kapitel en model til analyse af empirisk adfærd på miljøreguleringsområdet. Begrænset rationel teori peger på, at interaktionen mellem beslutningskonteksten og beslutningsprocessen bestemmer i hvilken grad de trufne beslutninger kan forventes at være fuldt rationelle eller optimale. Grundlæggende har aktører svært ved at omsætte megen information og mange beslutningskriterier i en fuldt rationel beslutning, fordi den menneskelige kognitive struktur kun mangelfuldt kan håndtere parallelle processer. Hvor beslutningskonteksten derfor er kompleks, defineret ved opgavens karakter, tidspres, omskiftelige institutioner og flydende information samt ikke mindst usikkerhed, vil der være større sandsynlighed for, at beslutningerne ikke er fuldt optimale. Afvigelser opstår især, når aktørerne benytter forenklende beslutningsmekanismer og rutiner, hvilke i øvrigt kan være både nyttige og nødvendige, fordi sådanne tillader hurtig beslutningstagen. Problemet opstår, når gamle løsninger ikke passer til nye omstændigheder. Modellen antager endelig, at karakteren af aktørernes beslutningsproces i hvert fald delvist bestemmes af graden af motivation omkring beslutningsprocessen. Med udgangspunkt i denne model opstilles en række hypoteser, der skal strukturere den empiriske analyse.
Kapitlets anden halvdel gennemgår mere detaljeret træk ved beslutningsprocesser, særligt forenklende beslutningsprocesser, idet der tages udgangspunkt i såvel den kognitive tradition, kendt under titlen Heuristics and Biases (tommelfingerregler og systematiske fejl), som i den adfærdsteoretiske del af organisationsforskningen (Cyert og March, 1992). Formålet hermed er opridse nogle træk ved sådanne beslutningsprocesser, der kan danne grundlag for den senere empiriske analyse af beslutningsprocesser.
Kapitlet redegør for og diskuterer det valgte forskningsdesign til studiet af miljøreguleringens effekt. Studier inden for den begrænset rationelle tradition har enten været udført som eksperimenter i kognitive laboratorier eller som case studier af organisationer, om end der de senere år også er kommet fokus på at få mere præcise studier af empiriske fænomener uden for laboratorierne, fx større kvantitative studier af politiske eller finansielle beslutninger (se Jones, 2001). Dernæst præsenteres den empiriske case for dette studie, nemlig landmænds gødningsmønstre set i forhold til økonomisk optimale gødningsnormer. Gødningsreguleringen repræsenterer ikke et markedsbaseret reguleringsinstrument, men idet de bindende gødningsnormer, der blev indført i Danmark i 1994, repræsenterede netop økonomisk optimale kvælstofnormer, argumenteres der for, at casen er relevant for et studie, der skal belyse respons på økonomiske incitamenter i miljøregulering. Casen indebærer nemlig den metodiske fordel, at gødningsnormerne udgør en standard for rationel adfærd, hvilket betyder, at det bliver muligt at sammenligne faktisk adfærd med økonomisk adfærd og dermed kan eksperimenternes logik repliceres men i en mere virkelighedsnær sammenhæng.
Studiet benytter såvel kvantitative som kvalitative data, hvilket afspejler analysemodellens dobbelte fokus på beslutningskontekst og beslutningsprocesser, idet førstnævnte afdækkes i en kvantitativ analyse af landovervågningsdata, der er indsamlet årligt siden 1990 fra ca. 130-150 bedrifter af Danmarks Miljøundersøgelser, Afdeling for Ferskvandsøkologi. Nærværende analyse dækker således årene 1990-2002. Beslutningsprocesserne såvel som motivationens karakter og intensitet afdækkes gennem kvalitative interviews med 20 landmænd.
Afhandlingens kapitel 5 sætter scenen for den efterfølgende empiriske analyse gennem en kort introduktion til dansk landbrug, landbrugets påvirkning af vandmiljøet og den regulering, der er indført med henblik på at reducere miljøpåvirkningen. Kapitlets første afsnit redegør for strukturudviklingen i dansk landbrug siden 1950erne, en udvikling der i høj grad har været præget af intensiveret produktion og koncentration af jord og dyr på stadig færre bedrifter samt af specialisering inden for de enkelte driftsgrene. Der er således relativt få bedrifter med både kvægavl og svineproduktion tilbage. Status er, at danske bedrifter generelt er store i sammenligning med bedrifterne i de fleste andre EU-lande, ikke mindst gælder dette svinebedrifterne. Jorden koncentreres i stigende grad på husdyrbedrifter, drevet af reguleringskrav om, at der skal være harmoni mellem husdyrhold og jordtilliggende. Som i andre sektorer er det lykkedes landbrugssektoren at øge produktionen og eksporten betragteligt samtidig med at antallet af ansatte i jordbruget er reduceret kraftigt. Til gengæld er investeringer i teknologi steget markant.
Parallelt med denne udvikling har landbruget øget anvendelsen af hjælpestoffer, såsom kunstgødning og pesticider. Forbruget af kunstgødning, inklusive private forbrugere, seksdobledes mellem 1950 og 1984. Kvælstofforbruget per hektar forøgedes fra 40 kg pr. hektar i 1960 til 198 kg i 1984. Kvælstofforbruget har ført til stigende tab af kvælstof til vandmiljøet, hvilket påvirker både dyre og planteliv, ikke mindst har der været hyppige forekomster af iltsvind. Det har ført til en stribe af Vandmiljøplaner og deraf følgende regulering. Vigtigst i denne sammenhæng er, at man med virkning fra 1993-1994 indførte en kvælstofkvote for hver bedrift, baseret på økonomisk optimale kvælstofnormer. Efter adskillige justeringer og stramninger af reguleringen er kvælstofforbruget reduceret betragteligt.
Kapitel 6 beskriver undersøgelsespopulationen i form af fordelinger på de uafhængige variabler. Definitionen af disse diskuteres ligeledes. En væsentlig uafhængig variabel er graden af kompleksitet i beslutningskonteksten. Kompleksitet defineres ved selve opgavens sværhedsgrad, men også i kraft af forhold der lægger pres på landmanden det være sig manglende tid eller mange opgaver og beslutninger, der konkurrerer om den opmærksomhed, han kan vie til gødskning. Endelig spiller graden af usikkerhed omkring udfaldet af beslutningerne en rolle. Med udgangspunkt i de variable, der ligger i landovervågningsdata defineres kompleksitet ved bedriftens størrelse, om end dette er et tvetydigt mål, da store bedrifter kan have ansatte, og størrelse eventuelt kan indikere en vis grad af professionalisme. Driftsform er en væsentlig indikator på kompleksitet, idet det antages, at planteavlere alt andet lige kan fokusere mere på gødskning end husdyravlere. Endelig betragtes husdyrgødning som en komplicerende faktor, idet landmændene typisk er usikre på udnyttelsen af gødningsværdien i husdyrgødning. Det er sværere at gødske med husdyrgødning end med kunstgødning. Endvidere forventes graden af institutionelle ændringer også at påvirke beslutningsprocessen. Dette undersøges ved at kortlægge ændringer i gødningsreguleringen i løbet af undersøgelsesperioden.
Kapitlet redegør for analysen af, hvordan beslutningskonteksten påvirker gødningspraksis, dvs. om en højere grad af kompleksitet og forandringer giver en større tilbøjelighed til at afvige fra de økonomisk optimale gødningsnormer.
Afvigelse fra optimal adfærd defineres som procentuel afvigelse fra gødningsnormer. Men afvigelse deles endvidere op i henholdsvis overgødskning og undergødskning. Helt præcist defineres over-gødskning således som den procentuelle overgødskning per hektar på bedriften og tilsvarende for undergødskning.
Analysen omfatter beskrivende analyser samt forklarende bivariate analyser af de enkelte uafhængige variablers effekt på hhv. over- og under-gødskning og multivariat analyse i form af multipel regressionsanalyse, der omfatter både størrelse, bedriftstype og husdyrgødning i én model.
Den beskrivende analyse viser, at bedrifternes gødningsniveauer afviger fra de økonomiske optimale gødningsnormer, men at afvigelserne reduceres ved indførelsen af de bindende gødningskvoter i 1993-1994. Samlet set viser den forklarende analyse, at bedrifter med en stor gennemsnitlig mængde husdyrgødning er mere tilbøjelige til at overgødske, hvilket er i overensstemmelse med en forventning om, at usikkerhed omkring husdyrgødningens effekt kan føre til overgødskning. Størrelse har til gengæld ikke nogen virkning på tendensen til at overgødske. Bedriftstype har heller ikke nogen direkte effekt på overgødskning, når der kontrolleres for bedrifternes andel af græsmarker, mens den har en indirekte effekt gennem bedriftstypernes forskellige husdyrgødningsmængder. Planteavlsbedrifter har selvsagt mindre husdyrgødning end husdyrbedrifter. Alt i alt forklarer modellen cirka 20 procent af variationen i overgødskning.
Kompleksitet, som det er målt i denne analyse, forklarer op til 40 procent af variationen i undergødskning. Med hensyn til undergødskning er der det logisk problem for modellen, at jo større gennemsnitlig mængde husdyrgødning en bedrift har, jo mindre er muligheden for at undergødske. Derfor bruges husdyrgødning kun som kontrolvariabel i analysen af undergødskning. Det viser sig, at svinebedrifter og planteavlsbedrifter undergødsker mindre end kvægbedrifter, men denne forskel forsvinder, når der kontrolleres for husdyrgødning og andelen af græsmarker. Med andre ord kan under-gødskning primært forklares ved en høj andel af græsmarker, mens en stor mængde husdyrgødning naturligt nok reducerer tendensen til undergødskning.
Analysen undersøger også, hvordan skift i gødningsregulering påvirker tendensen til at afvige fra normerne. Analysemodellen påstår, at skift i omgivelserne, her særligt reguleringer, vil føre til midlertidige afvigelser fra optimale beslutninger, fordi beslutningstagere typisk kører videre på gamle vaner i en periode. Der vil derfor være udsving i adfærden i perioder omkring sådanne skift. Denne forventning indfries til dels. Gødningsmønstrene er ustabile efter indførslen af gødningsreguleringen midt i 1990erne, men analysen viser, at landmændene relativt hurtigt tilpassede sig de obligatoriske normer, om end de afviger noget fra normerne, men udsving i 1995 og 1996 kunne tyde på, at de var mindre opmærksomme på, at gødningsplanerne skulle opdateres i foråret, når normerne var justeret i forhold til den foregående vinters nedbørsforhold.
Baseret på kvalitative interviews med 20 landmænd, analyseres landmændenes beslutningsprocesser omkring gødskning med henblik på at afdække om beslutningsprocessen i form af forenklende beslutningsprocesser kan forklare afvigelser fra de økonomisk optimale gødningsnormer. Analysen viser, at landmændene i overvejende grad anvender forenklende beslutningsregler frem for præcise beregninger, når de gødsker. Reglerne afspejler tilsyneladende professionelle og personlige rutiner, fx vurderer man typisk afgrødernes gødningsbehov ved hjælp af visuelle tegn. Normerne udgør dog et anker, hvorfra der justeres op eller ned. Ensartetheden i disse regler er en del af grunden til, at landmænd på tværs af fx driftsgrene følger stort set ens gødningspraksis.
Hovedårsagen til, at landmændene afviger fra gødningsnormerne er, at de mener, normerne er grove, og at de kan finde de rette gødningsniveauer på baggrund af deres kendskab til markerne. Det kan vel være, men man kan ikke deraf slutte, at landmændene agerer økonomisk optimalt, for de har som hovedregel ikke regnet på, om det kunne betale sig at flytte rundt på gødningen i forhold til normerne. Analysen viser klart, at høje udbytter er vigtige for undersøgelsens landmænd og for mange måske i praksis vigtigere end det økonomiske udbytte på marken. I hvert fald er det typisk for de interviewede, at omkostningerne ved at gødske fylder mindre i beslutningsprocessen end de fysiske udbytter. Professionel stolthed fremstår som en væsentlig motivationsfaktor for landmændene. Landmændene anser dog heller ikke typisk gødskning for at være en meget vigtig aktivitet for bedriftens økonomiske resultat, hvorimod gødskning er vigtig af faglige grunde. Flotte marker er med til at signalere dygtig landmand til omgivelserne, og høje udbytter giver en stor tilfredsstillelse.
Kapitlet analyserer landmænds beslutningsprocesser lidt bredere. Analysen bygger på de samme interview som kapitel 8, idet interviewene var lagt an på også at skulle afdække beslutningsprocesser ved andre typer af beslutninger end gødskning, spændende fra driftsbeslutninger såsom fodring og skadedyrsbekæmpelse til mere vidtrækkende beslutninger som investeringer i jord og køb af maskiner.
Analysen viser, at landmænd er mere tilbøjelige til at lave beregninger og efterstræbe en større præcision i beslutninger af større økonomisk betydning end gødskning. Men interviewene tyder også på, at nogle landmænd fokuserer mere på at optimere på produktion end på profit, i modstrid med de økonomiske modeller for private virksomheder. Dermed ikke sagt, at disse landmænd helt ignorerer økonomien i deres beslutninger; der er tale om relative betragtninger. Analysen viser også, at landbruget har et tilsyneladende effektivt informationssystem, som modvirker betydningen af eventuelt indgroede rutiner, om end informationsstrømmen er så stor, at man kunne havne i den modsatte grøft – den begrænset rationelle, hvor for megen information modvirker effektiv anvendelse af information. Analysen peger imidertid på en anden risiko, idet der er tegn på, at nogle få ledere enten lokalt eller gennem rådgivningsservicen kan sætte dagsordenen for, hvilke teknologiske løsninger eller udviklingsstrategier, der overvejes, uagtet om disse udgør de bedste løsninger under de forudsætninger den enkelte landmand opererer under. Dette er også et kendt fænomen inden for den begrænset rationelle tilgang og betegnes informationskaskader. Endelig viser analysen klare træk af satisfiering i landmændenes beslutningsprocesser. I stedet for det glidende trade-off mellem muligheder, der ligger i den økonomisk-rationelle model, viser analysen, at beslutninger ofte foregår ved trial-and-error eller andre metoder, der undgår direkte trade-offs. Ligeledes er der tegn på, at landmænd beslutter ud fra aspirationsniveauer snarere, der indebærer mindre nytte end egentlig optimering. Analysen viser som forventet, at satisfiering især anvendes, når det er svært at foretage trade-offs, men også som en reaktion på usikkerhed omkring beslutningerne.
Afhandlingen konluderer om den anvendte analyseramme, at forskelle i beslutningskonteksten ikke udgør nogen stærk forklaring på landmændenes tilbøjelighed til at afvige fra gødningsnormerne. Dog har det vist sig, at større gennemsnitlige mængder af husdyrgødning øger tilbøjeligheden til at over-gødske, hvilket er i overensstemmelse med en forventning om, at usikkerhed omkring husdyrgødningens effekt kunne føre til afvigelse fra økonomisk optimale gødningsniveauer. Samtidig er størrelsesvariablen ikke noget entydigt mål på kompleksitet, så det det overrasker ikke nødvendigvis, at denne variabel ikke gjorde nogen forskel. Derimod har det overraskende vist sig, at bedriftskategorierne ikke varierede nævneværdigt i deres gødningsmønstre. Ud fra den begrænsede rationalitetsmodel ville man forvente, at landmænd som kan koncentrere sig om planteavl ville afvige mindre fra optimale gødningsmængder.
Analysen af beslutningsprocesser og motivationsfaktorer gav en forklaring, i hvert fald delvist, herpå. Landmændenes beslutninger omkring gødning hviler til en vis grad på et sæt af professionelle rutiner, som mange landmænd deler. Det kan forklare, at der ikke er de store forskelle på tværs af driftsgrene. Men dertil kommer, at de interviewede landmænd typisk lagde vægt på gødskning og markarbejde, fordi det gav dem en faglig og personlig tilfredsstillelse. Mange lagde vægt på at få et højt udbytte, og det formede deres gødningsplan. Simple tommelfingerregler snarere end beregninger former en del af gødningspraksis, bl.a. fordi det alligevel er svært at forudse og måle på resultatet af forskellige beslutninger. Samlet set tyder analysen på, at landmændene nok sigter på at optimere, men ikke nødvendigvis på at optimere økonomisk. Dels fordi de forfølger andre mål, dels fordi de finder det svært at evaluere systematisk på deres praksis. Generelt viser analysen af beslutningsprocesser som forventet, at landmænd bruger forenklende beslutningsmekanismer. Beregninger og forsøg på optimering findes også i materialet, men den typiske beslutningsproces ligner Herbert Simon’s model for satisfiering. De interviewede landmænd sætter sig mål, der typisk har karakter af aspirationsniveauer, og træffer beslutninger på kvalitativ vis snarere end ved præcis beregning, i hvert fald i den sidste fase af beslutningen. Eksempelvis vil en landmand typisk beregne en maksimumpris han er villig til at bruge på en maskine eller på jord. Opnås denne, lægges beregningerne væk, og andre kriterier bliver afgørende.
Afhandlingen konkluderer således, at begrænset rationelle beslutningsmodeller og forenklende beslutningsmekanismer forekommer så almindelige i empirisk sammenhæng, at det bør give anledning til en reformulering af den rationelle models aktørantagelser. Selv virksomheders adfærd er ikke udelukkende profit-drevet. Endvidere viser analysen, at økonomiske incitamenter virker, men ikke nødvendigvis i den grad, det antages i rationelle modeller og miljøøkonomiske reformer. På baggrund af afhandlingens empiriske analyse må man forvente, at en eventuel afgift på kvælstof skulle have en betragtelig størrelse for at påvirke gødningspraksis i nævneværdigt omfang. Dette indebærer, at design af miljøpolitiske virkemidler bør bygge på kendskab til de reguleredes motivationsstrukturer og beslutningsmåder frem for på idealistiske antagelser.
Endelig vurderer konklusionen, at visse svagheder i forskningsdesignet giver anledning til forbehold især med hensyn til den kvantitative analyse, hvor der mangler relevante individrelaterede variable. Ej heller har det været muligt at gennemføre en sammenhængende analyse af analysemodellen omfattende alle variable. Forskellige metoder har været benyttet til at belyse forskellige dele af modellen. Omvendt vurderes det som en styrke, at casen har muliggjort en analyse af den begrænset rationelle model uden for de kognitive laboratorier.
