Aarhus University Seal / Aarhus Universitets segl

Nr. 229: Evaluering af Kloge Fødevareindkøb. Lokale og økologiske offentlige fødevareindkøb

Pedersen, A.B. & Jensen, A. 2017. Evaluering af Kloge Fødevareindkøb. Lokale og økologiske offentlige fødevareindkøb. Aarhus Universitet, DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi, 90 s. - Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi nr. 229. http://dce2.au.dk/pub/SR229.pdf

Sammenfatning

Med afslutningen af Kloge Fødevareindkøb-projektet i december 2016 har Madkulturen ønsket at evaluere indsatsen via bl.a. nærværende undersøgelse gennemført af forskere ved Institut for Miljøvidenskab ved Aarhus Universitet for DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi ved Aarhus Universitet. Evalueringen har dels til formål at dokumentere resultaterne af projektet Kloge Fødevareindkøb, dels danne grundlag for fremtidige aktørers videre arbejde med at muliggøre indkøb af lokale og økologiske fødevarer i det offentlige. Tre problemstillinger analyseres via 21 kvalitative interviews, dokumentanalyser, databaseanalyser, statistiske beregninger m.v.: 

Delopgave 1: Rammevilkår: Hvilke initiativer har Kloge Fødevareindkøb-projektet taget med henblik på at påvirke eksisterende rammevilkår for offentlige indkøb af økologiske og lokale fødevarer, og hvilken virkning har indsatsen haft? 

Delopgave 2: Rådgivningsforløb: I hvilket omfang har rådgivningen matchet kommunernes behov, og hvilke af rådgivningstiltagene har været mest virkningsfulde? 

Delopgave 3: Samarbejde i værdikæden: Hvilke barrierer har lokale fødevareproducenter oplevet i forhold til at deltage i projektets initiativer og i bredere forstand indgå i aftaler om offentlige indkøb? 

Resultaterne af analysen er:

Rammevilkår 

I regi af Kloge Fødevareindkøb-projektet har Madkulturen arbejdet for at gøre rammevilkårene for økologiske/lokale offentlige fødevareindkøb mere gunstige. Bl.a. gennem en tovholderrolle i ’IKA tænketank for fødevarer’. Madkulturen har arbejdet med at påvirke rammerne – fx omkring de statslige indkøbsaftaler, som flere kommuner nu oplever giver mulighed for at vælge mere fleksible indkøbsaftaler. Det er langt fra alle offentlige institutioner som vælger at benytte sig af de nye muligheder, hvilket formentlig kan skyldes, at nogle institutioner har et ensidigt fokus på pris, og oplever, at faste altomfattende indkøbsaftaler sikrer laveste pris. Omvendt er der institutioner, som finder, at indkøbsaftalerne nu giver større råderum eller de vælger måske at stå uden for meget bindende indkøbsaftaler. Indsatsen her har bl.a. drejet sig om at påvirke de juridiske betingelser for at udforme udbud, der også kan medtænke lokale og/eller økologiske fødevarer. Her er der specielt arbejdet med ændrede indkøbsaftaler og deltagelse i arbejdsgrupper, der indgår i fx EU's direktivforberedende arbejde. Der er desuden arbejdet med at påvirke den måde offentlige fødevareindkøb opfattes på. 

For at imødekomme behovet for øget viden, skræddersyede løsninger og udbredt erfaringsdeling blandt kommuner har Kloge Fødevareindkøb endvidere haft fokus på at udvikle interaktive digitale værktøjer, som stilles til rådighed for alle danske kommuner. Der er således udviklet ti digitale guider, værktøjer og skabeloner, som er tilgængelige på Kloge Fødevareindkøbs hjemmeside http://klogefødevareindkøb.dk/, hvor et udbudshjul tillige præsenteres samt en procesguide der illustrerer rådgivningskonceptet. Endelig har Kloge Fødevareindkøb afholdt diverse seminarer og konferencer, hvor der har været en vidensudveksling. Virkningen af digitale værktøjer m.v. kan endnu ikke afgøres. 

Som led i analysen af rammevilkår har DCE analyseret statistiske data vedrørende det samlede offentlige fødevareforbrug i Danmark. Data er mangelfulde; under flere forbehold er der estimeret et samlet offentligt fødevareforbrug på 4,2 mia. DKK i 2014. En forsigtig samlet konklusion – under flere forbehold – er dermed, at det estimat på 4 mia. DKK for offentlige fødevareindkøb, som flere kilder nævner, ser ud til at være realistisk. 

Salget af økologiske fødevarer indtaget i offentlige institutioner (hospitaler, børnehaver, uddannelse o.l.) er steget nærmest eksplosivt fra 325 til 533 mio. DKK på bare to år (2013-2015). Forbruget i kantiner på offentlige arbejdspladser er procentuelt steget endnu mere i samme periode fra 76 til 192 mio. DKK (Danmarks Statistik udateret b; 2016; 2017c). Det kan sammenholdt med beregningerne af de offentlige fødevareindkøb konstateres, at samlet set har de omstillinger, der har måttet være i fødevareforbruget i regioner og kommuner i perioden 2007-2015 ikke betydet, at der er anvendt flere midler i de samlede kommunale og regionale budgetter på fødevareindkøb, da udgifterne til indkøb har været meget stabile i perioden. De præcise årsager til, at en omlægning har kunnet gennemføres inden for de samme økonomiske rammer kendes ikke – aktiviteterne inden for Kloge Fødevareindkøb er blandt flere mulige variable.

Rådgivning 

Det kan konkluderes at samtlige kommuner og regioner har fået tilbud om rådgivning i regi af Kloge Fødevareindkøb. 38 ud af 98 kommuner, fire ud af fem regioner, fem ud af 13 indkøbsfællesskaber og tre statslige organisationer er blevet rådgivet i Kloge Fødevareindkøbs løbetid. 

Gennemgangen af Madkulturens elektroniske database med notater om rådgivningsforløbene viser, at rådgivningen især har været centreret om a) fortolkning af eksisterende udbudsaftaler eller udarbejdelse af nye b) hvordan en lokal/økologisk omlægning praktisk kan gribes an. 

For de kommuner/regioner m.v. der ikke har valgt at modtage rådgivning kan det især henføres til følgende årsager: at kommunen ikke finder det relevant, ikke kan afsætte ressourcer til det, mangler politisk vilje eller allerede er bundet af indkøbsaftaler, der begrænser mulighederne. 

Madkulturen har som led i den løbende kontrol med Københavns Madhus’ rådgivning gennemført en egen undersøgelse af effekterne af rådgivningen. Disse data er analyseret i nærværende rapport. Det fremgår af data, at der har været et vist spænd i forventningerne fra det meget konkrete vedrørende hjælp til udbudsaftaler m.v. til det bredt procesorienterede. Data viser desuden, at der er en majoritet blandt de 23 respondenter, der har modtaget rådgivning og svaret på undersøgelsen, som er tilfredse med rådgivningen. 13 af de 23 respondenter er tilfredse med rådgivningen - tre er ikke tilfredse. 17 af 23 respondenter vil anbefale rådgivningen til andre. 

De kvalitative interviews med fem kommuner viser tilsvarende, at de især har været centrerede om to temaer, hvor det ene er meget konkret, mens det andet er mere bredt procesorienteret: 1) udbudstekster, der juridisk er i overensstemmelse med EU's princip om varernes frie bevægelighed, de danske konkurrenceregler osv. 2) en mere grundlæggende omstilling af fødevareindkøbene mod mere lokale og/eller økologiske fødevarer i de offentlige indkøb. Den mere grundlæggende omstilling (2) giver på baggrund af interviewene indtryk af at have været mest i fokus i rådgivningen og rådgivningen ser ud til at have været ret succesfuld for i hvert fald tre af de interviewede kommuner. I to kommuner var den mindre succesfuld. Samstemmighed og omfang af rådgivningen er identificeret som to vigtige parametre for succesfulde rådgivningsforløb. Ensartede forventninger og en vis intensitet i rådgivningen kan således bidrage til et positivt resultat. 

Interviewene viser, at kommunerne oplever en række barrierer for at øge de lokale/økologiske offentlige fødevareindkøb. Fem identificerede centrale barrierer er (se også leverandørernes oplevede barrierer nedenfor): 

  1. Udbudsregler og indkøbsaftaler. 
  2. Logistik når fødevarer fra små lokale producenter skal håndteres.
  3. Leverandørkapacitet, leveringssikkerhed m.v. kan være en udfordring for små leverandører.
  4. Det kan være svært at rekruttere leverandører til offentlige institutioner, fordi leverandørerne oplever det som besværligt at levere til disse, da det kræver ekstra papirarbejde m.v.
  5. Endelig er der en række mere overordnede barrierer som konkurrencen om offentlige (især økologiske) leverandører, manglende politisk vilje i nogle kommuner, manglende vilje i nogle offentlige køkkener, manglende koordinering mellem forvaltninger m.v. 

Barriererne matcher i ret høj grad barrierer identificeret i den internationale litteratur. Den markedsmæssige situation i Danmark, hvor der tilsyneladende er meget hård kamp om de økologiske leverandører drevet af dagligvarebranchens relativt store efterspørgsel efter økologiske leverandører er dog en barriere, som ikke eksplicit er identificeret i de beskrevne internationale studier. 

Der er visse muligheder for at overvinde barriererne. Eksempelvis ved at dyrke den gode historie om lokale/økologiske fødevarer og muligheden for at opdyrke lokale arbejdspladser. Og kombineres en omlægning, som i én kommunes tilfælde, med etablering af en fødevarehub med jobs til arbejdsmarkedsudfordrede, kan en omlægning give flere gevinster.

Samarbejde i værdikæden 

Leverandørerne oplever en række barrierer for at blive offentlige leverandører. 

  1. I lighed med de internationale analyser i Rosenberg et al. (2014) og Knight & Chopra (2013) viser analysen af leverandørernes oplevede barrierer, at der mangler viden blandt leverandørerne om, hvordan man kan blive offentlig fødevareleverandør; eller rettere overvinde barrierer omkring nødvendige godkendelser, mærkning osv. i forhold til fødevaresikkerhed m.v. Der er samtidig en oplevelse af meget bureaukrati. Det er et bureaukrati, som store grossister er vant til at håndtere, men det er små leverandører ikke. Flere leverandører oplever ikke, at myndighederne tager leverandørens perspektiv; der er alene fokus på aftagerens krav (den offentlige myndigheds), hvilket Knight & Chopra (2013) også identificerer som en barriere. Og på et fødevaremarked, hvor fx dagligvarebranchen og mange restauranter i højere og højere grad efterspørger fx økologiske varer, betyder det, at det ikke er så interessant/nødvendigt at afsætte til det offentlige – det kan medføre, at nogle leverandører ganske enkelt fravælger at afsætte til det offentlige, da efterspørgslen er stor fra andre aktører på fødevaremarkedet.
  2. Leveringssikkerhed er en anden barriere for nogle danske producenter – en barriere som Rosenberg et al. (2014) også identificerer og som kan være svær at overvinde for små leverandører, især hvis kommunens køkkener er meget store – omvendt er det intet problem for en stor grossist. Slår høsten fejl på en bedrift, er det normalt ikke et stort problem for en grossist, som bare kan supplere fra en anden leverandør, men leverer bedriften selv direkte til en offentlig institution, kan det udgøre et stort problem, da man måske ikke kan leve op til kontrakten. Det kan med andre ord være svært at garantere 100% leveringssikkerhed.
  3. Som Rosenberg et al. (2014) og Knight & Chopra (2013) også identificerer internationalt, kan det ligeledes være en udfordring, at offentlige myndigheder er fokuserede på laveste pris, men ikke altid på kvalitet – det er en barriere, som kan genfindes i nogle danske kommuner, men vil man som kommune have en god lokal/økologisk kvalitet vil det i nogle tilfælde være dyrere end et mainstream-produkt ifølge leverandørerne.
  4. Den politiske vilje i kommunalbestyrelser og blandt indkøbere skal også være tilstede – er der ikke et ønske om at bryde med indkøbsrutinerne, bliver det næsten umuligt at initiere en omlægning af fødevareindkøbene (se også Knight & Chopra 2013 & Pedersen & Jensen 2016). Den politiske vilje er ikke altid tilstede.
  5. En stor barriere er logistik – små leverandører har ikke tid og mulighed for at køre rundt til alle offentlige institutioner i kommunen – denne barriere finder Knight & Chopra (2013) ligeledes.
  6. Endelig kan selve kontrakternes (fx SKI-aftalernes) udformning være en barriere for at få lokale producenter ind som leverandører, hvis de fx er ekskluderende i forhold til at undtage enkelte fødevaregrupper fra den overordnede aftale (se også Knight & Chopra 2013; Pedersen & Jensen 2016). 

De identificerede barrierer samt identifikationen af muligheder i interviews med kommuner, leverandører, grossister og hubs giver anledning til seks anbefalinger. Fra myndighedsside bør man: 

  1. Rådgive lokale leverandører om, hvordan de overvinder barriererne for at blive leverandører til det offentlige – fx specifikt omkring fødevaresikkerhed, leveringssikkerhed og logistik. Erfaringen viser, at leverandørerne ikke er lette at aktivere som offentlige fødevareleverandører og et ønske om at rådgive leverandører bør derfor integreres med en rekrutteringskampagne, som viser, at barriererne for at blive fødevareleverandør er til at overvinde i det omfang det er tilfældet. I den forbindelse kan det være vigtigt at benytte sig af ’isbryder-eksempler’ blandt leverandørerne – dvs. eksempler på leverandører, der har formået at overvinde barriererne for at blive offentlige fødevareleverandører.
  2. Evaluere om de i Kloge Fødevareindkøb udviklede værktøjer er effektive; herunder om der er behov for at revidere dem eller udvikle nye værktøjer.
  3. Anspore til at etablere flere fødevarehubs. Fx i stil med ’Køge-modellen’. Endvidere bør man afdække potentialet i den type af hubs, som en grossist i Slagelse er ved at etablere. Herunder bør mulighederne for at etablere større fødevarehubs undersøges – det vil bl.a. indebære afdækning af, om størrelse kan være en barriere i sig selv.
  4. Sikre erfaringsdeling mellem kommuner/regioner om, hvordan kommuner/regioner fastholder netværk for leverandører – også efter at eventuelle tilskud er ophørt - som fx Lejre Kommune og Køge Kommune tilsyneladende er gode til. Netværk/ERFA-grupper kan via vidensdeling fungere som nedbrydere af barrierer.
  5. Videreføre rådgivning af kommuner og regioner om dels hvordan man konkret sammensætter lokale fødevarepolitikker, der giver plads til lokale indkøb, dels hvordan offentlige organisationer kan implementere omstilling i hele organisationen fra kommunalbestyrelse, over indkøbsafdelingerne, og ned til køkkenerne.
  6. Fortsat sanere nationale udbudsregler og indkøbsaftaler samt påvirke EU-lovgivning i en mindre restriktiv retning, da de lovgivningsmæssige rammer bør give fleksibilitet til inddragelse af lokale fødevareproducenter. Hvordan dette gøres uden at komme i konflikt med fx EU’s konkurrenceregler må være op til en juridisk ekspertvurdering. I nogle tilfælde kan kommuner, leverandører m.v. måske have en forkert (meget restriktiv) opfattelse af frihedsgraderne i det eksisterende regelsæt – kommuner og leverandører bør derfor fortsat oplyses om de muligheder der er for at bruge lokale fødevareproducenter.